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我国单一来源采购监督机制存在三大缺陷
作者：谷辽海
来源：中国经济时报
http://finance.sina.com.cn
发表时间：2005年10月25日 09:17

　　单一来源采购?Ｓｉｎｇｌｅ－ｓｏｕｒｃｅＰｒｏｃｕｒｅｍｅｎｔ?，是指采购人需要的货物、工程和服务，在符合法律所限定的条件下，经过国家指定的审批机关批准后，依照一定的程序可以直接向特定的供应商采购。联合国国际贸易法委员会《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》（以下简称《示范法》）第22条、第51条分别规定了这一采购方法。从我国《政府采购法》第31条、第39条所规定的内容来看，基本上也是移植了《示范法》所规定的单一来源采购方法，但只规范货物和服务方面的采购。

　　根据财政部的统计，2004年采用单一来源采购方式的采购规模为122．8亿元，占采购总规模的5．7％。

　　由于单一来源采购方式没有任何竞争，只能同惟一的供应商签订政府采购合同，采购人与供应商的采购活动处于一对一的状态。因此，在这种采购方式的交易过程中，极易滋生“权力寻租”现象。所以，国际上凡是通过这种采购方式进行采购的国家和地区，在法律中都规定非常严格的前提条件。

　　我国的《政府采购法》也不例外，其前提条件是：货物或服务只能从惟一供应商处采购的；或者是发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；或者是必须保证原有采购项目一致性或者是出于服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。虽然法律对于单一来源采购的适用情形有明确的规定，但我国的单一来源采购仍然存在着监督机制不完善的问题。我们从北京市政府采购微软产品案件的分析，可以发现实施单一来源采购方式主要还存在三个方面的缺位。

　　采购的公示信息缺乏透明度。根据《示范法》规定，选择单一来源采购方式的，必须经国家指定的一个审批机关批准后，并在指定的官方媒体上公布周知和提供充分评议机会之后，方能进行。实践中，我国通过单一来源采购的信息很少披露或者仅仅披露一小部分内容，而相关的主管机关也很少实施有效监督。例如，2004年11月17日，北京市政府采购办公室的网站发布公告：微软产品代理商北京晨拓联达科贸有限责任公司以场地成交价2925万元独揽“计算机操作系统及办公套件正版软件”?ＢＫＨＴ2004160?分包项目，取得了授权北京市政府未来三年内免费使用其所有软件产品的协议。从11月17日的公告内容来看，没有非常具体的产品价格信息、也没有提到采购微软产品的数量等必备的公示内容。“微软产品”在北京市政府采购中的“意外”胜出，在业内引起轩然大波。我们避开这一案件的“国货”争论，仅仅从信息披露范围和渠道来看，都有悖于我国《政府采购法》和财政部的行政规章。

　　前述案件在众多的谴责声中，2004年11月27日，北京市政府采购办公室的网站发布更正公告，其内容为：北京科技园拍卖招标有限公司代理的采购项目计算机操作系统、办公套件、信息安全等正版软件供应商（ＢＫＨＴ2004160），首次公告日期为2004年11月17日，更正日期为2004年11月27日，更正理由是应采购人要求，取消“计算机操作系统及办公套件正版软件供应商”的分包项目。这意味着微软正式出局北京市政府采购项目。尽管如此，同样存在着一个信息披露缺乏透明度的问题，即采购人为什么更正和取消？没有阐述详细的合法理由。

　　行政审批程序缺乏监督。根据我国《政府采购法》第26条规定，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。如果因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式，例如采取单一来源采购、邀请招标等其他采购方式进行政府采购的，应当在采购活动开始之前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。我们从北京市政府采购办公室对社会公众的公开声明中可知，本案采取单一来源采购方式是获得合法批准的。那么，这种行政许可是否符合法律规定呢？答案自然是否定的。从国内各大软件供应商、各著名的技术专家、以及科技部官员所提供的数据来看，“微软产品”不是本次采购项目惟一的制造商和产品提供者，不符合单一来源采购方法的任何一种法定情形。在不存在法定适用条件的情况下，采购人所选择的采购方式更不应该获得政府采购主管机关的行政许可。笔者认为，财政部门对于采购方式的审批权应该受到相应的限制，违法行使应该受到相应的惩处，但遗憾的是，我国《政府采购法》没有相应的监督程序。

　　缺乏法律责任的规定。根据我国《政府采购法》第三十九条规定，采取单一来源方式采购的，采购人与供应商应当遵循本法规定的原则，在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。由于采购公示信息中没有具体的价格，根据专家们分析，依照北京市2001年政府采购的数量估算，微软此次的场地协议价格相当于每套办公软件在2300元左右，操作系统每套的价格应该在700元左右。而共创开源办公软件Ｖ1．0价格是每套228元，金山软件的ＷＰＳＯｆｆｉｃｅ2005是每套150元，红旗中文两仟的办公平台ＲｅｄＯｆｆｉｃｅ办公软件Ｖ2．0标准版是每套338元，均远远低于微软办公套件的价格。由此看来，采购人与供应商没有遵循政府采购法的行为规范，没有在合理价格的基础上进行采购，显然构成了违法。对于采购人违法商定价格的行为应该承担什么样的法律后果呢？我们查遍《政府采购法》第八章法律责任这一节的所有条款，均寻找不到任何相对应的法律后果条款。同样的道理，由于采购主体所采取的单一来源采购方式不符合我国《政府采购法》所规定的任何一种法定情形，在没有授权性法律规范的情形下，采购主体违反义务性行为规范应该承担相应的法律后果。可同样在我国的《政府采购法》中寻找不到任何相对应的法律责任条款。也就是说，尽管法律规定选择单一来源采购方式必须符合法定情形之一，但如果没有考虑法定情形而任意进行确定采购方式，也无须承担相应的法律后果。

　　综上所述，我国政府采购单一来源采购的信息不透明是普遍现象，采购信息公示存在着监督机制的严重缺位，采购人或采购代理机构所选择的采购方式只要经过财政机关的行政许可，而不管行政主体所实施的审批程序是合法的还是违法的，不论是采购主体还是主管的财政机关，都不需要承担相应的法律责任。我国《政府采购法》亟须在法律责任的章节里明确上述违法行为的法律后果，从而才能使政府采购的市场秩序得到大家的自觉遵守。（23）
(注:本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任\高级律师)

天津市人大常委会


天津市实施《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》办法
天津市人大常委会


（1991年1月29日天津市第十一届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过 1991年1月29日公布施行）


第一条 为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理群众自己的事情，促进农村基层社会主义民主和社会主义物质文明、精神文明建设的发展，根据《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的规定，结合本市农村实际情况，制定本办法。
第二条 村民委员会是村民实行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。
第三条 村民委员会在乡、民族乡、镇人民政府的指导、支持、帮助下进行活动，并协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。
第四条 村民委员会承担下列任务：
（一）宣传贯彻宪法、法律、法规和国家的政策，并教育村民遵守和执行，带领村民走共同富裕的社会主义道路；
（二）根据乡、民族乡、镇的发展规划，编制本村的发展规划和年度生产计划；
（三）支持和组织村民发展农业生产，进行农田水利基本建设，发展工副业、供销、信用、消费等合作经济，承担和组织本村生产的服务和协调工作；
（四）依法管理本村属于村农民集体所有的土地、林木、水利设施和其他财产，教育村民合理开发利用自然资源，保护和改善生态环境；
（五）维护集体经济组织、村民、承包经营户、联户、合伙和私人企业依法进行经济活动的自主权、合法的财产权以及其他的合法权益；
（六）教育、督促村民实行计划生育、接受义务教育、服兵役、完成国家征购任务和依法纳税；
（七）办好不以赢利为目的的合作基金会，管好用好集体资金；
（八）兴办和管理本村的教育、文化、科技、卫生、体育和其他公共事业以及公益事业；
（九）调解民间纠纷，协助公安部门维护社会治安；
（十）做好优抚、救济、扶贫工作；
（十一）教育村民移风易俗，尊老爱幼，爱护公共财产，促进民族之间、村民之间、村庄之间的团结互助，开展多种形式的社会主义精神文明活动；
（十二）向人民政府反映村民的意见、要求和建议；
（十三）完成其他应当由村民委员会承担的工作。
第五条 村民委员会根据村民的居住状况、人口多少、按照有利于生产、便于村民自治和管理的原则设置，一般按现有村的地域范围设立。
村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报区、县人民政府批准。
第六条 村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。
村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额，多民族居住的村应当有人数较少的民族的成员。
第七条 村民委员会的主任、副主任和委员由村民直接选举产生，报乡、民族乡、镇人民政府备案。村民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。
第八条 年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。
第九条 村民委员会的换届选举由现任的村民委员会主持，也可以由村的选举领导小组主持，在乡、民族乡、镇人民政府的指导下进行。
村选举领导小组的成员，由村民委员会提名，村民会议通过。
第十条 村民委员会的候选人，可以由依法享有选举权的村民十人以上联合提名，中国共产党和各人民团体在村里的基层组织也可以联合或单独推荐。
第十一条 村民委员会的选举，一般应当实行差额选举；差额选举的候选人数，可以比应选人数多一至二人。如果所提候选人与应选人数相等或者经多数村民协商一致，也可以实行等额选举。
村民委员会正式候选人名单由村民酝酿协商后，根据较多数村民的意见确定，并予以公布。
第十二条 选举村民委员会的时候，应当召开村民会议或者设立若干投票站进行投票；老弱病残不便到投票站的，可以在流动票箱投票。
村民在选举期间外出的，可以委托其他有选举权的村民代为投票，每一村民接受的委托不得超过三人。
第十三条 村民委员会的选举实行无记名投票。不能写选票的村民，可以委托他人代写。
村民对村民委员会候选人可以投赞成票，可以投反对票，可以投弃权票，也可以另选其他任何选民。
第十四条 选举村民委员会的时候，监票人、计票人由各村民小组推选产生。
村民委员会的正式候选人，不得担任监票人、计票人。
第十五条 本村有选举权的村民过半数参加投票，选举有效。候选人获得参加选举的村民过半数的选票，始得当选。
获得过半数选票的候选人名额超过应选名额时，以得票多的当选。如遇候选人得票数相等不能确定当选人时，应当就票数相等的候选人重新投票选举，以得票多的当选。
获得过半数选票的候选人，少于应选名额时，不足的名额应当在没有当选的候选人中另行选举，以得票多的当选，但得票数不得少于选票的三分之一。
第十六条 村民委员会的成员，必须模范遵守宪法、法律、法规和国家的政策，带头执行村规民约，廉洁奉公，办事公道，热心为村民服务，身体健康，具有一定的工作能力。
第十七条 村民委员会根据需要，可以设立人民调解、社会治安、文教卫生、计划生育、村镇建设、社会福利等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村民委员会也可以不设下属的委员会，由村民委员会成员分工负责上述各项工作。
第十八条 村民委员会可以分设若干村民小组。村民小组按照村民居住状况划分，也可以按照经济组织划分。村民小组组长、副组长由村民小组会议推选。
第十九条 村民委员会决定问题的时候，采取少数服从多数的原则。
村民委员会进行工作，要坚持群众路线，充分发扬民主，认真听取不同意见，不得强迫命令，不得打击报复。
第二十条 村民委员会向村民会议负责并报告工作，接受村民会议的监督。
第二十一条 村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。村民会议可以由十八周岁以上的村民参加，也可以由每户派十八周岁以上的代表参加。人口较多或者地域较大的村，可以分片举行村民会议。
第二十二条 村民会议行使下列职权：
（一）讨论决定本村的发展规划和年度生产计划；
（二）听取并审议村民委员会的工作报告和财务收支情况的报告；
（三）制定村规民约；
（四）补选和撤换村民委员会的成员；
（五）讨论决定涉及全村村民利益和全村工作的其他重大事项。
第二十三条 村民会议由村民委员会召集和主持。村民会议每年至少召开一次。有五分之一以上的村民提议，应当召集村民会议。
村民会议的决定，由十八周岁以上村民的过半数通过或者户代表的半数通过。
第二十四条 村民委员会个别成员出缺需要补选时，其人选由村民委员会提出。
撤换村民委员会个别成员，由村民委员会提出，也可以由十分之一以上的村民或者户代表提出。在特殊情况下，乡、民族乡、镇人民政府可以提出撤换村民委员会的主任、副主任的建议。
村民委员会成员的补选和撤换均须经过村民会议讨论通过。
第二十五条 村民委员会办理公共事务、公益事业所需要的经费，经村民会议讨论决定，可以向本村经济组织或者村民筹集。
村民委员会应当建立和健全财务管理制度。收支帐目应当按期公布，接受本村的经济组织和村民的监督。
第二十六条 村民委员会成员一般不脱离生产，可以根据其工作情况给予适当补贴。补贴的人数、标准、形式及资金来源，由村民会议决定，报乡、民族乡、镇人民政府批准。
第二十七条 本办法自公布之日起施行。



1991年1月29日