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刑事诉讼的制度变迁与理论发展/艾佳慧

作者:法律资料网 时间:2024-07-08 23:38:27  浏览:8682   来源:法律资料网
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刑事诉讼的制度变迁与理论发展


关键词: 刑民边界/司法正义观/刑诉制度变迁
内容提要: 根据《刑事诉讼的中国模式》一书展示的两个理论命题(合作性司法模式和案卷笔录中心主义),以一种制度变迁的大历史观和理性行动者视角,站在社会科学研究的立场,分别从刑民边界模糊还是清晰、两种司法正义观的冲突以及时空交错背景下的刑事诉讼制度变迁三个角度对刑事诉讼法学中的一些重要的学理问题进行了深入探讨。基于此,对于未来的刑事诉讼制度变革,“拿来主义”式的法律移植效果恐怕不佳。在司法实践层面,我们可能需要更多地方性的制度创新和试错;在理论研究层面,则需要更多扎实的实证研究和基于中国问题的理论创新。


“存在”只是一个连续的“曾经”,是一个借着否定自己、破坏自己和反驳自己而存活的事物。——尼采[1](P2 -3)

一个广阔的大网连接着所有真理,这些真理越是狭窄,越受局限,就越是易于变化,越不确定,越是混乱;而当它扩展到一个较为广阔的领域并上升到较高的着眼点时,真理就越简明、越伟大、越确定。——贝卡里亚(注:转引自黄风:《贝卡里亚传略》,载贝卡里亚:《论犯罪与刑罚》,黄风译,中国大百科全书出版社 1993 年版,第 133 页。)

一、引子:从中国问题到理论贡献

1996 年 3 月 17 日,在中国刑事诉讼法学者的立法参与和不懈努力下,承载其无罪推定、抗辩制、程序正义等现代程序理想的《刑事诉讼法》修改案通过了全国人大的审议并于 1997 年 1 月 1 日正式实施。法律人额首相庆,以为法治的春天即将到来。

就在同一年,苏力以其冷静的思考向他自己也向所有的中国法学研究者提出了一个时至今日仍然直指人心的问题——什么是你的贡献?站在整个人类知识传统和知识传承的角度,这个贡献不是西方法学理论的中国翻版,不是中国法制经验的简单堆砌,更不是西方法律制度不问青红皂白的“拿来”和“移植”。用苏力的话来说,“关注中国当代的现实生活,发挥我们的比较优势,是中国学者有可能作出独特学术理论贡献的必由之路”。[2](Ⅶ)

表面看来,以上两个事件毫无关联之处,一个是成文法典的修改和实施,一个是学者的自我反省和理论期许。但在社会急剧转型和变迁的当代中国,对那些不满足于提供立法对策和法条解释的刑事诉讼法学者而言,发生在 12 年前的这两个事件以及 1996 刑诉法的实践效果却可能在很大程度上促成他们开始思考既有立法为何无法得到有效实施以及中国司法实践中可能蕴藏的理论创新。

因此,陈瑞华才在《刑事诉讼的中国模式》(以下简称“《中国模式》”)中指出:“我们需要从对‘书本法律’的迷恋,转向对‘社会中的法律’的高度重视,将法律程序的实施问题视为一种社会现象,从社会科学的视角,经过观察、思考与研究,运用一套科学的方法,提出一些具有普遍解释力的概念和理论。”[3](P2)在重修《刑事诉讼法》之声不绝于耳的今天,这种立足现实、着眼于理论贡献的刑诉研究弥足珍贵。因为,在当前的政法制度背景下,面对中国刑事诉讼法在司法实践中的“失灵”,不管是关注“良法”产生的“对策法学”还是重视“美治”实现的“法解释学”都遭遇到了失败。而只有“从现实问题和社会矛盾(而非法条术语或立法者的意愿)出发,选题研究”,才“可以展开对法治话语各个侧面的批判,既推动改革,又提升学术”。[4]

《刑事诉讼的中国模式》一书主要集中于两个看似关系不大的研究主题。前两篇文章从近年来的刑事和解实践出发,总结并提炼了与对抗性司法相对应的合作性司法模式;而后六篇文章却从刑诉法修改以来的实施状况出发,指出“案卷笔录中心主义”在一审、二审、再审甚至死刑复核程序中的畅通无阻导致中国的法庭没有审判、现代辩护制度无从展开的现实,并初步探讨了刑事程序失灵的几个原因。之所以说“看似关系不大”是因为,在我看来,在一个更高的,或者刑事诉讼在不同时空背景下交错变迁的层面上,这两个研究主题完全可以勾连起来。由于笔者并非刑诉法专业出身,也由于读者自可以在陈教授的书中获得很多具体的分析、论述和结论,因此,本文打算站在刑诉法之外,更明确地说站在社会科学研究的立场上,分别从刑民边界、两种司法正义观以及时空交错下的刑事诉讼三个角度深入探讨《刑事诉讼的中国模式》一书展示出来的一些重要的学术问题,辨析进一步研究的可能方向,并在此基础上指出刑诉法学研究方法论上可能的突破和贡献。

二、刑事与民事:边界模糊还是清晰

“任何开创性的法学研究都应具备两个基本特征:一是敏锐地发现中国本土的法制经验,并对这种经验做出深入的总结和概括;二是在总结中国法制经验的基础上,提出一般性的概念和理论,从而对这种经验的普遍适用性做出令人信服的论证。”[3](P8)《中国模式》一书中对中国刑事司法实践中自发产生的刑事和解经验的总结和理论提炼即为这一研究路向的初步探路。

以一种长时段的视角,作者发现自贝卡里亚以来,几乎所有的刑诉法学者都在倡导一种以无罪推定为基础的司法哲学,现代辩护制度和建立在口供自愿法则及传闻证据规则基础上的证据制度,是这一司法哲学的制度保障。这种以存在诉讼立场直接对立的控辩双方为前提的对抗性司法,致力于加强被告人的防御能力和限制强大的国家追诉权,其基本的程序理念有三:1. 以抵御国家任意追诉个人而设计的“无罪推定”机制;2. 以维系控辩双方“平等武装”而建立的程序公正标准;3. 以及为制衡国家刑事追诉权而确立的程序保障。不仅如此,已有的刑诉模式理论,不管是流行于中国法学界的“职权模式”和“当事人模式”,还是帕克总结的“犯罪控制模式”和“正当程序模式”,甚至格里菲斯强调关爱和教育功能的“家庭模式”,由于忽视了刑事诉讼活动中的被害人,关注点都集中在国家和被告人的对抗层面(只不过侧重点分别在国家利益还是被告人利益而已),因此均被陈瑞华归入刑事诉讼的对抗模式。对中国刑事司法实践中出现的刑事和解制度以及公诉机关与嫌疑人之间的审前协商现象,由于着眼于被告人和被害人、公诉机关和被告人之间的协商和谈判,现有的以对抗性为前提的刑诉理论因此失去了解释力。该怎样解释这一独特的中国现象?

在既有理论无法提供解释的地方,必然蕴藏着理论创新的契机。站在刑诉理论的学术前沿,面对源出于西方、以无罪推定为龙头、程序正义为主干的整套刑事诉讼理论,陈瑞华在中国的刑事和解运动中找到了对抗甚至颠覆西方刑诉理论的可能,那就是重新找回被害人的诉讼地位并构建以协商和诉讼合作为基础的合作性司法理论。在中国司法实践中,如果说对抗性司法理论能解释不到 20% 的被告人不认罪的刑事案件,那么包括了最低限度的合作模式、协商性的公力合作模式和私力合作模式的合作性司法理论则能够有效解释 80%以上的被告人自愿认罪的刑事案件。由于对抗性司法固有的局限性(比如,需要投入巨大的司法资源、在被告人认罪的情况下没有存在的必要、不重视被害人的诉讼参与以及无法解释控辩双方的诉讼合作等),由于世界上所有国家的大多数刑事案件都有被害人,都存在被告人自愿认罪的情形,因此可以预见建立在中国刑事司法经验基础上的,强调妥协、协商和合作的合作性司法理论同样适用于中国以外的其他国家。在这个层面上,该书基于中国问题、世界眼光做出的理论创新可能具有某种世界性的意义。

这一评价在很多坚持学科分界的学者看来,似乎有些值得怀疑。由于合作性司法理论的哲学基础在于“利益兼得”和协商合作,而这些价值又明显归属于民法和民事司法,因此在固守刑民法律边界的传统法学理论看来,该理论好像有点不伦不类。脱离了国家追诉、无罪推定和程序正义的理论还是刑诉理论吗?但其一,理论来源于生活,任何时候都不应该用既有的理论和边界去“裁减”活生生的现实世界;其二,民事侵权行为和刑事犯罪行为,进而民事法和刑事法的边界真有那么清晰而不可挑战吗?

鉴于犯罪与侵权边界,进而刑民边界的重要性,接下来笔者将就此做一个初步的探讨。

尽管凯尔森从分析法学的角度认为法律上“唯一有效力的区分就是以民事程序技术和刑事程序技术的差别为基础的区分”,[5](P232)但民事程序和刑事程序,进而民事与刑事之间的区分边界却远不如大家想像的那么清晰。根据张维迎教授的研究,如果将法律视为一种激励机制,不管是针对民事侵权行为还是刑事犯罪行为,法律的目的都是通过责任规则的设计和实施诱导人们事前选择从社会角度看最优的行为,或放弃从社会角度看不应该采取或法律禁止的行为。[6](P154)只不过我们将前者称为民法,后者称为刑法。由于所有的概念和理论都是方便我们了解这个世界的、一种基于社会生活的理论抽象和事后建构,程度不同上都是韦伯意义上的“理想类型”(注:对“理想类型”和社会科学方法论的深入探讨,See,Weber,The Methodology of the Social Sciences,New York:Free.Press,1949.),更由于不同时代、不 同 社 会 的“集 体 良 知”(collective conscience)(注:“集体良知”是法国社会学家埃米尔·涂尔干提出来的概念,指人们能够团结和维系起来的意识纽带。)大不相同,因此什么行为归属于犯罪,什么行为仅仅只是侵权就不是那么一清二楚。现实生活中有很多行为处于犯罪和侵权之间的灰色地带,还有很多明确的犯罪行为同时又带有民事侵权的成分。前者如轻微犯罪和严重侵权,后者如杀人、抢劫等既有社会危害性又有民事侵权性的行为。

其实,在国家还没有出现的初民社会(可能还应该加上虽然有国家但国家力量太弱小,不足以保障其子民安全的社会),犯罪和侵权是一体的。据波斯纳的研究,虽然巫术和乱伦等潜在危害性很大、侦查起来很有难度的行为被视为对该社会的冒犯而应受惩罚,但初民社会中没有刑法来惩罚诸如谋杀或盗窃这样的行为,几乎所有的震慑功能都由血亲复仇或以赔偿为主要手段的侵权规则承担。[7](P198 -210)随着国家,特别是中央集权国家的兴起(在中国是秦朝,欧洲不太一样,但以教会法统治一切的中世纪可以之类比),将“犯罪”从民事侵权行为中分离出来并视其为“弱小的个人侵犯社会整体利益的不法行为”的纠问式诉讼逐渐替代了将所有涉及侵犯他人财产、人身乃至生命的不法行为都视为民事侵权的弹劾式诉讼。

对这一制度更替的历史性事件,可以有多种角度的解释。其一是基于社会契约论的解释。该理论认为在一个缺乏秩序和安全的社会中,为“使自己脱离战争的悲惨状况”,[8](P128)人们愿意让渡一部分权利给国家(也即霍布斯的“利维坦”)以换得秩序、安全和和平(注:关于社会契约,参见[法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆 1980 年版,特别是第六章。也可参见[英]霍布斯:《利维坦》,黎思复、黎庭弼译,商务印书馆 1985 年版。)。因此,国家之所以要把针对某个私人公民的暴力行为视为对自己的冒犯,原因在于这是它的契约责任或者它以出售保护换取公民纳税和对它的服从。其二是基于统治成本论的解释。纠问式诉讼的兴起可能在于杀人或伤害减少了国家从受害者那里获得的税收收入,增加了其统治的成本,因此,它有动力以第三方的姿态“偷走”加害人和被害人之间的矛盾(注:对这一解释的总结受益于波斯纳法官对初民社会刑法功能的论述,参见[美]理查德·波斯纳:《正义/司法的经济学》,苏力译,中国政法大学出版社 2002 年版,第 211 页。)。其三是基于激励效应论的解释。由于激励问题的核心在于如何将侵权行为的外部性内部化,在初民社会,由于社会关系和社会生活都相对简单,缺少隐私、亲属群体的连带集体责任和侵权的严格责任就能相当成功地内化侵权人和潜在侵权人可能带来的社会成本,并有效遏制各种侵权行为的发生(注:一个对连带责任和激励制度的精彩研究,参见张维迎、邓峰:《信息、激励与连带责任——对中国古代连坐、保甲制度的法和经济学解释》,载《中国社会科学》2003 年第 3 期。)。但随着社会的发展和社区范围的扩大:(1)很多侵权行为伤害的是不特定多数人的权益,但集体行动中的“搭便车”现象却使得这些被害人没有积极性提起诉讼和获得赔偿;(2)出现了很多没有直接受害人但对公序良俗和社会秩序造成威胁的行为。这是一种有违集体良知的、具有间接外部性的行为,对它的惩罚明显具有社会价值判断的成分;(3)社会交往密度和广度不断扩展、亲属群体纽带逐渐松弱,使得侵权信息越来越难以获得。不仅如此,在侵权可能带来严重后果时,侵权人的赔偿能力往往非常有限。这些都使得原有的惩罚可信性无从保障;(4)由于私人复仇制度可能导致连环式的恶性报复,该制度的社会成本慢慢超过了其制度收益(注:对复仇制度演变的一个精彩解读,参见苏力:《复仇与法律》,《法律与文学》,生活·读书·新知三联书店 2006 年版,第 43 -81 页。)。正是由于以上情形的变化,民事侵权性的弹劾式诉讼才被犯罪、侵权两分的纠问式诉讼制度所替代,国家作为一个中立第三方介入被害人和加害人之间才有历史上的正当性(注:张维迎先生曾在《作为激励机制的法律》一文中探讨过刑事和民事界线的设定标准。以一种激励理论的视角,张维迎概括了划分民刑边界的三种标准:外部性标准、惩罚可信性标准和恶性报复标准。本文此处概括的“激励效应论”直接源出于张维迎的这部分论述。参见张维迎:《作为激励机制的法律》,《信息、信任与法律》,生活·读书·新知三联书店 2003 年版,第 155 -162 页。)。

站在不同的学术立场和观察角度,以上三种解释都有其合理性,虽然笔者更偏好立基于社会变迁和理性选择的激励效应论。但仔细考察这三种理论解读,纠问式诉讼对弹劾式诉讼的替代并不是完全的,民事与刑事、纠问式诉讼和弹劾式诉讼之间还存在很多弹性空间和灰色地带。因此,在民事和刑事的交叉领域,不管是从当事人的角度还是国家的角度,国家追诉主义、起诉法定主义和纠问式诉讼并不当然有效和正当。

张维迎曾敏锐地指出:“民法和刑法的管辖范围的划分,与市场和政府作用范围的划分标准是类似的:当事人能解决的问题就应该由民法解决(包括法律不介入),只有当事人自己不能解决或不能通过民法解决的问题才应该由刑法解决。”[6](P156)与此相似,由于纠问式诉讼花费成本巨大,只要存在被害人,而且纠纷双方可以就严重侵权或轻微犯罪进行协商谈判的地方,国家不仅没有必要介入而且可以帮助和促成双方的和解(这就是中国式的刑事和解,或者弹劾式诉讼得以在现代社会重新出现的一个理由)。只有在没有明确被害人、犯罪行为侵害国家社会利益以及当事人无力解决矛盾之时,国家追诉才有稳定社会秩序、维护公民权利的制度功能。

因此,不管从社会契约论、统治成本论和激励效应论的理论角度,还是从严重侵权行为与轻微犯罪行为难以区分划界的现实出发,我们都可以看出刑事法与民事法之间的边界相当模糊。国家在什么时候、什么地方介入私人争斗往往随时代和地域而流转、变化。进一步讲,如果不带上“有色眼镜”和固有评判标准,民事诉讼和刑事诉讼的区别也没有想像中那么大。面对国家司法资源有限而获得案件事实需要成本这个共同前提,不管是民诉还是刑诉,都需要强调案件的繁简分流,强调司法和解/调解的重要性以及追求一种妥协的正义。中国的刑事和解制度正是这种犯罪侵权化、刑案民诉化的制度样本,体现了一种传统理论所不能企及的制度生长逻辑。因为,“所谓的‘犯罪’与‘侵权’、‘刑事诉讼’与‘民事诉讼’的界限,充其量不过是制度变迁的结果,而不是永恒不变的‘真理’,更不是带有意识形态意味的教条”。[3](P98)

正是在刑民交叉的模糊地带蕴藏着理论创新的巨大潜力,而传统刑诉理论无法解释的现实正好给了中国刑诉法学者展示其自身理论功底的空间。同时,这也是合作性司法理论强调“利益兼得”和协商谈判的原因。

三、中国与西方:实体正义还是程序正义
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凉山州人民政府办公室关于印发《凉山州人民政府办公室工作规则》的通知

四川省凉山彝族自治州人民政府办公室


凉山州人民政府办公室关于印发《凉山州人民政府办公室工作规则》的通知

凉府办发〔2003〕51 号



州政府办公室各科室及机关服务中心,州政府法制办公室,州政府政务服务中心,州政府救灾办公室,州无线电管理处,州二幼:
  《凉山州人民政府办公室工作规则》已经州政府秘书长办公室主任会通过,现印发给你们。请组织干部职工认真学习,切实贯彻执行。


           二00三年十月十七日



凉山州人民政府办公室工作规则

  总则
  一、为了推进办公室工作科学化、规范化、制度化,提高服务水平,实现廉洁高效服务,特制定本规则。
  二、 办公室是州政府的综合办事机构,具体职能是:
  (一)负责州政府日常文书的处理;中央、国务院,省委、省政府,州委、州政府重要工作部署贯彻落实的督促检查;省委、省政府,州委、州政府指示,省委、省政府和州委、州政府领导同志批示的转达和督办落实。
  (二)围绕中央、国务院,省委、省政府和州委、州政府的工作部署,收集信息,反映情况,综合调研;承担州政府文件、文稿的起草、修改和校核工作;负责州政府文件的印制、分发、管理等工作。
  (三)负责州政府各种会议事务工作和州政府领导同志参加重大活动的组织安排;负责州政府有关接待工作。
  (四)协助州政府领导开展全州政府系统政务公开,负责州政府办公室系统政务公开。
  (五)负责州政府领导办公和住地的安全保卫,州政府机关大院、生活区社会治安综合治理、内部管理和安全防范工作。
  (六)管理州政府机关房产、绿化、水电和其他固定资产以及经费预算、财务管理、财务审计、基建计划及实施等工作。
  (七)管理州政府机关计划生育、户口,牵头负责州政府机关精神文明建设和州政府办公室系统党的建设工作。
  (八)负责供给关系在州政府办公室的州老领导和州政府办公室离退休人员的管理、服务工作,做好机关行政管理工作。
  (九)管理州政府督办室、州政府研究室、州政府救灾办公室、州政府法制办公室、州政府政务服务中心、州无线电管理处,归口管理州级机关第二幼儿园。
  (十)完成州政府交办的其他任务。
  三、办公室全体工作人员要坚持讲政治、讲团结、讲大局,认真实践“三个代表”重要思想,全面贯彻党的路线、方针、政策,坚决贯彻执行省委、省政府和州委、州政府的决策和政策措施、工作部署、指示,确保政令畅通;以服务为宗旨,增强服务意识,紧紧围绕州委、州政府的中心工作,充分发挥参谋助手作用,搞好审核把关、跟踪调研、督办落实和协调服务工作,不断提高“三个服务”水平;坚持解放思想、实事求是,开拓创新,与时俱进,创造性地开展工作;坚持理论学习,提高思想政治素质和职业素质,不断增强解决实际问题的能力,不断提高办事效率;坚持依法行政,行政为民,爱岗敬业,勤奋工作,忠于职守,无私奉献;坚持深入实际、联系群众,调查研究,关心群众意愿;力戒形式主义、官僚主义,筑牢思想道德和党纪国法两道防线,廉洁行政。
  办公室领导、内设机构及科室领导工作职责
  一、办公室在州政府领导下,实行秘书长、办公室主任负责制。秘书长负责州政府具体工作的组织协调和领导办公室工作;办公室主任主持办公室全面工作;秘书长或秘书长委托办公室主任召集秘书长办公室主任会及有关专题会议,完成州政府领导交办的其他任务。
  二、副秘书长协助秘书长,办公室副主任协助办公室主任工作,并按分工协助州政府领导组织协调某一方面的工作,负责处理办公室分管工作,完成州政府领导、秘书长和办公室主任交办的其他工作。
  三、办公室机关党委在办公室党组及州委直属工委领导下开展工作,负责机关党的建设工作和思想政治工作,组织安排办公室中心组学习。
  四、办公室纪检组长在州纪委和办公室党组领导下开展工作,负责办公室机关及管理单位、归口管理单位的党风、党纪、廉政建设教育、违纪案件的查处及有关人事、财务、事务监督等工作,完成办公室领导交办的其他任务。
  五、办公室调研员协助秘书长或办公室主任负责某些单项工作;助理调研员协助副秘书长或办公室副主任负责某些单项工作。调研员及助理调研员兼任办公室其他职务的,主要负责其兼任职务范围内的工作。调研员、助理调研员要积极开展调查研究,并办理办公室领导交办的其他工作。
  六、各内设机构、各科室和机关服务中心在办公室领导下开展工作,实行主任、科长负责制,负责本单位行政管理、业务工作和思想政治工作,完成办公室领导交办的其他任务。州级机关第二幼儿园在办公室领导下实行法人代表负责制,全面负责本单位的管理工作。
考核、值班和请销假制度
  一、实行分级管理和目标考核制度。各科室都要实行分级管理,凡属自己责权范围内的工作,自己负责处理,矛盾不能上交。科室出现违纪和渎职行为,追究分管领导责任。每年的目标管理岗位责任奖必须奖勤罚懒,年终科长主持分等评定到人,平时工作情况由科长考核、记载。副县级以上干部由秘书长考核;科长、副科长由办公室主任和分管领导共同考核,其余人员由分管领导和科长共同考核。
  二、实行节假日办公室领导值班制度。双休日外的法定节假日和发生重大情况期间,副秘书长、办公室主任、副主任应轮流值班,负责处理有关事项。为了不影响日常工作,除特殊情况外,副秘书长、办公室主任、副主任一般不要与对口服务的州长、副州长同时分头外出;办公室必须保证每天都有一位副秘书长或办公室主任、副主任值班。各位副秘书长、办公室副主任对于非自己对口服务的州长、副州长或其他领导同志交办的工作任务,也应主动积极地办理。
  三、请销假制度。例行休假、请假或出差,副秘书长、办公室主任须经秘书长同意并报分管州长备案;办公室副主任须经办公室主任同意并报秘书长备案,调研员、助理调研员须经所协助的办公室领导同意,兼任办公室其他职务的,须经分管其兼任职务的办公室领导同意,科长须经办公室分管领导同意,报办公室主任备案,其余人员须经科长同意。办公室所有人员,被批准休假、请假的,在执行前及结束后当日,应告知人事保卫科。被批准出差的,在执行前和结束后的当日应向批准领导销假,同时告知综合秘书科。
行政工作会议制度
  一、秘书长主任会议
  由秘书长和办公室主任决定,秘书长或秘书长委托办公室主任主持召开,秘书长和办公室主任外出期间,委托在家主持工作的副秘书长主持召开,原则上每两月一次,特殊情况可临时召开。会议由秘书长、副秘书长、办公室主任、副主任、纪检组长参加,督办室主任、研究室主任列席。根据会议内容需要,可确定其他副县级以上干部和有关科长(主任)列席。议题由秘书长和办公室主任确定。议题范围:传达州委、州政府的重要决定和重要会议精神,研究贯彻落实措施;讨论向州委、州政府的重要请示、报告事项;讨论决定州政府办公室的年度工作计划、重要工作部署和工作制度;通报交流近期工作情况;讨论办公室年度经费预、决算、重大经费支出等;讨论审定其他需提交本会议审定的事项。会议由综合秘书科负责会务和会议记录工作,并按会议要求形成会议纪要。
  二、科长会议。由办公室主任主持或主任委托其他领导主持。原则上每季度召开一次。会议出席人员:各科室正副科长。会议内容:传达、贯彻州委、州政府的重要决定和重要会议精神;组织理论、政治、业务学习,学习重要文件、文章、讲话等;各科室通报交流近期工作;研究布置近期工作任务。会议由综合秘书科负责会务和记录工作。
  三、干部职工大会。主要内容:传达贯彻党中央、国务院、省委、省政府和州委、州政府重要决定、决议和重要会议精神;组织理论、政治、业务学习,学习重要文件、文章和讲话等;通报国内外重大事件和全州重要政治经济情况;总结州政府办公室全年工作或近期工作情况;宣布工作制度,通报人事任免、奖惩、调动等事项;听取干部职工对办公室工作的意见和建议;安排布置办公室下一步的工作。会议由秘书长或办公室主任主持,人事保卫科负责会务工作。
  公文审批制度
  一、省委、省政府,省委和省政府各部门,州级各部门和各县市发给州政府的电报,由综合秘书科送秘书长或办公室主任、副主任审批后办理。省委、省政府及省委办公厅、省政府办公厅来电要求直送州长的,按机要规定办理。
  二、中央、国务院、中央办公厅、国务院办公厅文件及刊物,凡规定发至地师级、县团级的,由综合秘书科按规定范围分发。内容涉及重大、紧急问题的文件,请示秘书长或办公室主任后分发。凡需部门办理的文件,由综合秘书科送经秘书长或办公室主任签批,送州政府有关领导批示后办理。
  三、省委、省政府有关部门及市州来文,由综合秘书科送经办公室主任签批,送州政府有关领导批示后办理。
  四、各县市政府和州级各部门的请示,由综合秘书科送经办公室主任签批后,属具体业务问题的,转有关承办部门答复,需州政府审批的,报分管此项工作的副秘书长、副州长审批;重大问题,经分管副州长审批后,报请州长审定或提请州长办公会议审定。
  五、各县市政府、州级各部门报送州政府的工作报告、贯彻上级领导部门重大决策、重要会议、重要工作部署的情况报告,由综合秘书科根据州政府领导分工分发并经办公室分管领导同意后报州政府领导阅示。各县市、州级各部门报送的其他文件、简报、材料,由综合秘书科按州政府领导分工分发。
  六、重要信息的处理。重大社会动态及突发事件等重要信息,上班时间由信息技术科按《信息专报》登记并报告分管副秘书长或办公室主任、秘书长,下班时间及节假日由值班室报告值班领导和分管副秘书长、办公室主任、秘书长。同时,信息技术科应按规定经分管副秘书长或办公室主任、秘书长同意后报州长或分管副州长审签后向省人民政府报告。
  七、政府文件(包括函)。重大事项、综合性、全局性问题的,由州长或常务副州长审批或签发;关于某一方面工作的,由分管副州长审批,签发;涉及两位或两位以上副州长分管的工作的文件,经有关副州长审查后由主管副州长或常务副州长审批、签发。属于州政府授权以办公室名义对县市政府、州政府各部门安排布置工作,转发本级政府各部门公文的文件,由分管副州长或秘书长、办公室主任签发;属于办公室职权范围内的文件,由分管副秘书长或办公室副主任签发。州政府各部门以州政府名义召开的各类专业会议的纪要、州政府领导的讲话,凡会上已印发的,不再另行印发。领导同志的重要讲话,确需印发文件的,在《凉山政务》刊发。凡口头或电话答复等方式可以处理的问题,一律不发文件。已在报刊全文发表的文件,不另行文。州政府、州政府办公室文件,除《凉山政务》、《情况通报》、《议事纪要》外,一般不报道州长、副州长的日常政务活动。
  干部人事管理制度
  一、办公室机构设置、人员编制,严格按照机改后州政府有关规定执行。办公室行政编制、事业编制,由人事保卫科具体负责管理。管理和归口管理的机构、单位的编制,按州编办的核定数自行管理,接受人事保卫科的指导和监督。办公室负责机关干部及管理单位和归口管理单位副科级以上干部的考察、任免、培养、调配等工作。管理单位和归口单位负责本单位其他干部的管理工作。
  二、选拔任用干部,必须严格执行“四化”方针,坚持德才兼备、任人唯贤的原则。办公室科级及其以下领导职务和非领导职务干部的配备,按规定的职数执行。干部任免,按照《党政领导干部选拔任用工作条例》和《国家公务员职务任免暂行规定》及办公室干部管理权限执行。选拔任用干部的程序是:1.民主推荐或民主测评;2.组织考察并征求纪检组长意见;3.办公室党组(三分之二以上成员参加)研究决定;4.按规定进行任前公示;5.拟任副县级以上职务及人事保卫科科长职务的按规定报州委组织部审批;6.领导审签;7.组织谈话。
  三、为适应近期和长远工作的需要,办公室领导班子及科长都要按照省、州委有关要求,建立健全后备干部队伍,并认真进行教育培养。后备干部的选拔必须经过民主推荐或民主测评、组织考察、办公室党组研究决定等程序。后备干部实行动态管理,按规定进行调整和补充。
  四、选调干部,根据本单位编制空缺和工作需要,由用人科室向人事保卫科提出,人事保卫科提交办公室党组研究确定。选调干部方式:1.从企事业单位或高等院校毕业生中录用科级以下干部,须经州组织、人事部门统一组织考试择优录取,人事保卫科进行考察并形成考察报告,经办公室党组会研究决定后由州人事局审批同意,试用1年合格后,由人事保卫科办理录用手续;2.从党政机关选调干部,由人事保卫科进行考察并形成考察报告,经办公室党组会研究决定后由州人事局审批同意,借调半年,试用合格,由人事保卫科办理调动手续。干部调离,有关办公室、科室(中心)应向人事保卫科说明人员调出的理由和去向,并由人事保卫科按规定程序报批。
  五、办公室每年对机关工作人员进行年度工作考核。干部考核按照个人述职述廉、民主测评、秘书长办公室主任办公会研究决定、反馈考核意见等程序进行。办公室领导班子成员、正科长在办公室副科级以上干部会上述职述廉,接受民主测评;管理单位和归口管理单位自行组织考核。干部考核的书面材料存入本人档案。考核结果作为对干部选拔任用和职务升降、奖惩、工资晋升的依据。
  六、加强干部培训,提高干部素质。按规定组织办公室干部参加岗位培训、党校学习及有关业务培训,鼓励机关干部职工参加在职学历教育和自学。干部培训要坚持理论联系实际,学用一致,按需施教,讲求实效的原则。培训计划由人事保卫科、办公室机关党委制定并组织实施。
  七、机关干部实行交流制度。干部因工作需要,任同一职务时间较长、需要回避等原因,按规定可定期或不定期在机关内部或其他机关及企事业单位进行交流。在同一职务任职满5年应进行交流、任同一职务满10年必须交流。交流包括调任、转任、转换等。
  八、办公室工作人员达到规定的退休年龄时,应及时办理退休手续。机关工作人员由人事保卫科在其到龄前一个月通知本人,并于到龄当月按规定办完有关手续,有关领导与本人谈话,按程序报批免去其所任职务。
  九、办公室机关工人调入,由用人科室根据编制空缺和工作需要,提出借调报告,人事保卫科和有关科室对借调人员进行考察,考察合格的报秘书长、办公室主任审定。工人调出,由所在科室提出报告,经人事保卫科审核后,报请秘书长、办公室主任审定。
  学习制度
  一、全体干部职工都要认真学习马克思主义理论、党的方针政策、法律法规知识、科技知识和岗位必备业务知识。领导干部要提高政治理论素质和决策水平,其他干部职工要提高政治素质、理论水平和业务能力。
  二、中心组学习。由秘书长任组长,办公室主任任副组长,参加人员:科长(含主持工作副科长)以上干部参加。实行集中学习研讨与自学相结合,集中学习研讨原则上每月1次,每年不少于12次。中心组成员要积极开展读书自学活动,作好学习笔记,撰写研讨文章。中心组学习由机关党委和人事保卫科负责。
  三、各科室要定期开展政治理论和业务学习。原则上每周星期五下午为学习时间,以科室或党支部、党小组为单位组织学习。机关党委每年以上党课的形式组织一至二次理论研讨会、形势报告会或科技讲座。
调查研究制度
  办公室要针对党的方针、政策和州委、州政府中心工作和重要决策在贯彻执行中亟待解决的问题,针对涉及全州改革发展稳定大局的重点、难点问题和人民群众关心的热点问题,经常深入基层、深入群众,调查研究,了解情况,总结经验,向州政府提出建议。秘书长、副秘书长、办公室副主任每年下基层调查研究和检查工作的时间不少于2个月。各科室也要根据工作需要开展调研活动。
  财务管理与监督制度
  一、基本原则:贯彻国家有关法律、法规和财务规章制度,保障工作需要,量入为出,增收节支。实行“统一领导、分级审核、集中管理、加强监督”的财务管理与监督体制。财务科在办公室领导下统一管理财务工作,纪检组长对有关财务和基建项目实施监督,对违反国家财经法规的行为提出处理意见,向办公室报告。办公室物资采购与管理分开,由不同人员执行。
  二、办公室财务支出预算,由财务科根据州财政局下达的年度预算,提出年度预算建议方案,报办公室分管财务的领导审核,经秘书长、办公室主任同意后,由财务科执行。如支出预算在执行过程中确需调整的,由办公室分管财务的领导或财务科与州财政局协调。
  财务科要加强对支出的管理,各项支出要严格执行国家有关财务规章制度规定的开支范围及标准,每季度向秘书长、办公室主任、纪检组长报送财务收支情况和财务分析报告,每半年公开1次。
  三、严格执行财务支出审批制度。
  1.行政经费支出。列入预算内的支出,5000元以下由办公室分管财务的领导审批;5000元-10000元经分管财务的领导审核后报办公室主任审批,10000元-15000元经分管财务的领导和办公室主任审核后报秘书长审批,15000元以上经分管财务的领导审核后由秘书长办公室主任会审定。未列入预算的支出须经办公室分管领导、办公室主任、秘书长审批。
  2.基本建设支出。基建资金纳入基建财务管理。重大基建项目经费预算由秘书长办公室主任会审定。支出由基建项目负责人签字,办公室分管领导审批。基建项目竣工,与施工单位的财务决算由项目组审核,经办公室分管领导、主任审签后,实施项目决算审计。
  3.专项经费支出。专项经费必须专款专用,严格执行预算。支出由科室提出申请,经办公室分管领导审核,分管财务的领导审批后,财务科审核报销。
  4.专项接待经费支出。接待科要严格按照规定的开支范围、标准和审批程序管理、使用专项接待经费。实行专款专用,坚持定点接待原则。专项接待经费开支结算,由接待科和财务科共同执行,经办公室分管领导审核后,报办公室主任、秘书长审批,由财务科审核划拨。
  接待制度
  一、政务接待要严格执行有关规定,按照分级对口、分工负责、统筹安排的原则,切实做好来州的中央、国家机关部门和省政府领导干部以及各省、市、州政府领导的接待服务工作,做到热情礼貌、周到得体,确保安全。凡属归口州政府的重要接待任务,由秘书长负责统筹协调,办公室负责组织实施,接待科具体编制和执行接待方案,各相关科室按分工承担有关工作。正常接待由秘书长或办公室主任或办公室分管领导安排接待科执行。
  二、办公室内部接待范围:省政府办公厅县处级干部及以下人员,各省、市、州办公厅(室)的同志,各县市政府及办公室领导,经办公室领导同意后,由对口分管领导、对口科室和接待科负责安排接待。
  督促检查制度
  办公室领导要亲自抓督查督办工作,切实加强对该项工作的领导。
  一、对全州政府系统督查督办的主要任务是:负责政务督办和州政府目标管理工作;认真负责地办好人民代表建议、政协委员提案,积极抓好办复质量和落实工作。
  二、对办公室内督办督查的主要任务是:督促和推动省委、省政府,州委、州政府重大决策及州委、州政府领导重要指示的贯彻落实,督促和推动秘书长、主任会议决策、重要工作部署和有关规章制度的贯彻落实、对办公室内各有关具体工作部署和有关规章制度的贯彻落实,对办公室内有关具体工作进行督查督办。办公室内部督查督办工作的主体是各位副秘书长、副主任、纪检组长、科长,由人事保卫科、综合秘书科具体负责实施。

财政部、国家税务总局关于城市商业银行和农村合作金融机构财务管理工作的通知

财政部 国家税务总局


财政部、国家税务总局关于城市商业银行和农村合作金融机构财务管理工作的通知

财金[2008]93号


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、国家税务局、地方税务局,新疆生产建设兵团财务局:

  为适应金融业发展和深化金融改革,促进地方金融机构稳健经营,依据《国务院办公厅关于印发财政部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2008]65号),现将城市商业银行和农村合作金融机构财务管理工作有关事宜通知如下:

  一、各级人民政府财政部门(以下简称财政部门)依法指导、管理和监督本级金融企业的财务管理工作。原由税务部门负责的城市商业银行和农村合作金融机构财务监督管理职责统一划归财政部门负责。各级税务部门和财政部门应做好衔接,确保各项相关工作顺利进行。

  二、《金融企业财务规则》(财政部令第42号)已于2007年1月1日开始施行,各城市商业银行和农村合作金融机构应统一遵照执行。《农村信用合作社财务管理实施办法》(国税发[2000]101号)与《城市商业银行、城市信用合作社财务管理实施办法》(2002年国家税务总局令第3号)废止。

  三、各级财政部门应切实履行职责,督促各金融机构认真执行《金融企业财务规则》和其他相关金融财务规定,建立健全财务管理制度,防范财务风险,实现稳健经营和持续发展。       



                             二〇〇八年八月一日