中国人民银行关于落实《网上银行业务管理暂行办法》有关规定的通知
中国人民银行
中国人民银行关于落实《网上银行业务管理暂行办法》有关规定的通知
(2002.04.23)
银发〔2002〕102号
中国人民银行各分行、营业管理部，各政策性银行、国有独资商业银行、股份制商业银行：
现就实施《网上银行业务管理暂行办法》（中国人民银行令〔2001〕第6号，以下简称《办法》）有关问题通知如下:
一、关于网上银行业务的准入
（一）网上银行业务的准入程序
根据《办法》第七条和第九条的规定，人民银行对银行机构开办网上银行业务的市场准入，实行“一级监管”的原则，即：各类银行机构首次开办网上银行业务，应由其总行向人民银行总行、分行或营业管理部申请。银行在获准开办网上银行业务后，如需要增加网上银行业务品种，应由其总行或主报告行向人民银行总行、分行或营业管理部申请。
银行通过互联网增开无需人民银行审批或备案的业务品种，由其总行或主报告行事前向人民银行总行、分行或营业管理部书面报告即可开办，无需人民银行回复。
中外合资银行、外商独资银行、外国银行分行的总行或主报告行、以及总部在北京以外地区的股份制商业银行在向人民银行总行提交申请或报告的同时，应抄送人民银行相应分行或营业管理部、以及当地管辖行。在审查期间，人民银行相应分行、营业管理部或当地管辖行如有不同意见，可及时向人民银行总行反馈。
银行分支机构或主报告行以外的其他外国银行分行在其总行或主报告行已获批准的网上银行业务范围内增开网上银行业务，在取得其内部授权后，于事前向人民银行当地管辖行提交书面报告后即可开办，无需人民银行回复。
人民银行当地管辖行收到银行分支机构或主报告行以外的其他外国银行分行的报告后，应及时对该机构开展网上银行业务的情况进行监督检查，及时向人民银行上级行报告发现的问题。
对事前未向人民银行报告即新开网上银行业务的商业银行，人民银行有权依据《办法》第二十六条给予相应处罚。
（二）网上银行业务的准入形式
对适用备案制的网上银行业务申请，统一用“备案通知书”回复商业银行，由人民银行监管部门加盖本部门公章后直接发出。
对适用审批制的网上银行业务申请，人民银行行文批复商业银行。
（三）应补充报送的资料
银行机构首次申请开办网上银行业务，除按《办法》第八条报送有关资料外，还应按照《办法》第八条第（八）项的要求提供以下资料和信息：
（一）注册的网站名；
（二）演示光盘，显示用户界面并介绍申请机构业务运作系统的基本结构；
（三）外国银行分行还应报告其母行网上银行业务的开展情况，具体内容包括业务品种、业务规模、风险管理措施等。
二、开办网上银行业务申请的审查要点
审查银行机构开办网上银行业务的申请，人民银行监管部门应掌握以下要点：
（一）风险管理能力
网上银行业务申请机构应配备合格的管理人员和专业人员，应建立识别、监测、控制和管理网上银行业务风险的方法与管理制度。
（二）安全性评估
银行开办网上银行业务，应对其业务运作的安全性进行评估。人民银行监管部门在对银行该项工作的审查过程中，应把握以下方面：
1、安全性评估应由合格的机构或组织实施。
银行选择的评估机构可以是银行的内部审计部门、或主管部门认可的外部评估机构、或由银行自行组织的专家委员会。衡量评估机构或组织是否合格，要考虑评估机构或组织是否独立于网上银行业务系统的开发部门和运行部门，是否拥有专业评估人员。专业评估人员应掌握国际和国内相关行业的行业标准和专业技能，应能胜任对网上银行业务安全性的评估。
2、应向人民银行提交安全评估报告。安全评估报告应至少满足以下要求：
（1）评估报告应列明评估的范围。评估应突出对信息系统安全的评估，包括安全策略、物理安全、数据通讯安全、应用系统安全等方面的内容。
（2）评估报告应列明评估所依据的国内和国际标准，判断网上银行业务运行系统是否符合标准。
（3）评估报告应指出安全隐患和提出整改的建议，并对网上银行业务的安全性做出明确的结论。
（4）评估报告应由相关责任人签字。一是要由评估机构或组织的负责人签字。如果是由银行自行组织的专家委员会评估，则报告应明确提示每位专家负责评估的部分，并由每一位专家签字；如果是由银行的内部审计部门或外部评估机构评估，则评估报告要由内部审计部门或外部评估机构的第一负责人签字。二是评估报告要经银行的主管部门负责人、主管行长或行长签字，确认评估结论。
《办法》颁布前，经人民银行批准已开办网上银行业务的银行机构，应根据《办法》及本通知的要求，对网上银行业务运行的安全性进行重新评估，提交补充评估报告。
（三）网上银行业务运行应急和业务连续性计划
银行业务运行应急和连续性计划至少应包括以下四个方面的内容：
1、系统的备份情况，包括软硬件的备份和数据的备份。重点审核备份系统核心系统（例如计算机主机）的安放位置、备份系统的安全水平。备份系统核心系统的安放位置应足以保证在当前系统无法运作时不会受到影响，备份系统的安全水平应不低于当前系统的安全水平。
2、对意外事故的处理。主要指在自然灾害或突发性事件（例如地震、电击、非正常断电、外力带来的物理性损毁等）导致系统突然停顿、业务中断情况下的应对措施和实施程序，包括启用备用设备、恢复系统和数据的措施等。
3、对非法侵入或攻击的处理。主要指在遭到内外部的非法侵入和攻击而导致数据被窃、资金损失、程序混乱、系统瘫痪等情况下的应对措施和实施程序。
4、对业务运行应急计划和连续性计划的科学性和有效性进行定期测试的制度安排，包括：（1）具有定期测试的时间安排；（2）测试应在高级管理层的直接监督之下；（3）对测试中发现的问题应及时解决，等。
（四）内部监控能力
网上银行业务申请机构应建立网上银行业务审计制度，应配备相应的网上银行业务审计人员。
三、对网上银行业务的监管和报告要求
人民银行现有对传统银行业务的风险监管要求对网上银行业务仍然适用，但应充分认识网上银行业务监管工作的复杂性和艰巨性，突出对技术性风险的监管，督促银行机构加强对网上银行业务运行安全的检查，并加强对网上银行业务监管人员的培训，建立网上银行业务专业监管力量。
同时，人民银行应督促商业银行建立网上银行业务信息管理系统，按以下要求向人民银行报告网上银行业务经营情况和存在的问题：
一是定期向人民银行及分支机构的监管部门和统计部门报送《网上银行业务基本情况统计表》，于每年4月10日、7月10日、10月10日之前报送上一季度的网上银行业务开展情况，于每年1月10日之前报送上一年度第四季度的网上银行业务开展情况，于每年1月20日之前报送上一年度全年的网上银行业务开展情况；
二是每年初应就上一年度网上银行业务的基本情况、存在问题和下一年度的发展计划向人民银行监管部门报送总结报告；
三是根据《办法》二十四条建立网上银行业务运作重大事项报告制度，及时向监管当局报告网上银行业务经营过程中发生的重大泄密、黑客侵入、网址更名等重大事项。
各银行机构应按规定的报告格式，自2002年第1季度始向人民银行报告网上银行业务开展情况。对未按要求报告网上银行业务基本情况及风险状况的银行机构，人民银行监管部门有权按有关规定进行处罚。
四、其他事项
根据《中华人民共和国商业银行法》的规定，城市信用合作社、农村信用合作社和邮政储蓄机构开办网上银行业务，可参照《办法》执行。
请人民银行各分行、营业管理部接此文后，及时转发至辖区内的外资银行等相关金融机构。
检察机关提起公益诉讼之研究
长春铁路运输法院 韩艳春
一、检察机关提起公益诉讼的概念
所谓检察机关提起公益诉讼，是指检察机关以国家法律监督者的身份对涉及国家利益和社会不特定多数人的利益而无人起诉的案件，向法院提起诉讼，要求法院依法判决有关违法行为无效，并追究有关当事人的法律责任的活动。司法实践中已有一些检察机关在提起公益诉讼方面作了一些有益的偿试，取得了明显的效果。但是由于目前我国法制不健全，法律规定不完善，在检察机关对于损害国家和社会公共利益该不该管，能不能提起公诉的问题上，理论界仍有很大争议。笔者认为应完善我国民事行政立法，赋予检察机关对公益案件提起民事公诉和行政公诉的权限，并对检察机关在公益诉讼案件中地位等作出明确规定，以增强操作性。
二、 公益诉讼制度在西方的产生和发展
公益诉讼制度起源于罗马法。罗马法的程式诉讼中有关于私益诉讼和公益诉讼（actiones publicae populars）的划分，相对于私益诉讼而言，公益诉讼乃是为了维护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可以提起。例如《大法官法》中关于私犯的规定中有“堆置，悬挂物件的责任（depositis suspensis）”，大法官为了维护通行的安全，规定只要有人在房屋堆置或悬挂物件，即使尚未造成损害，任何市民都有权告发，称堆置、悬挂物件诉（actio de ve suspensis），法官可以据此直接追究房屋所有人和管理人的责任。
到了近代，以法国、德国、日本等国为代表的大陆法系国家，在民事诉讼中多规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参加诉讼，并可以上诉。如法国1806年的《民事诉讼法》规定：检察官可以介入“关于国之安宁之诉；关于官府之诉；关于官之土地邑并公舍之诉讼；关于因贫人因不公遣赠之诉讼”等涉及国家和社会公共利益的民事案件，1976年在新民事诉讼法中规定检察机关可以以主当事人和联合当事人的身份参与民事诉讼。与民事诉讼法相适应，法国民法典从实体法的角度规定了检察机关提起公益诉讼的范围：（1）有关个人法律地位的诉讼；（2）有关法庭的诉讼；（3）其他与作为公职官员的检察官职权有关的特定诉讼；（4）与个人身份有关的案件，包括亲权、离婚、夫妇分居、监护等；（5）涉及慈善、遗产的诉讼；（6）涉及未成年人和法律上无行为能力人的诉讼；（7）获得推定死亡声明的诉讼等等共有十三类案件。上述法国法中关于检察机关提起公益诉讼的规定，后来纷纷为众多大陆法系国家（德国、日本等）所仿效。
在英美法系，公益诉讼制度有两种模式。一是由检察官代表国家提起民事行政诉讼，如美国联邦检察官在涉及联邦利益的7种民事案件中，有权提起和参加诉讼，包括对所有因违反反托拉斯法而引起的争议提起诉讼。在诉讼中，检察官可以作原告，也可以作被告，对判决不服的可以上诉。美国地方检察官在这方面的职能则有日益扩大的趋势。每4名地方检察官中就有3名负有代表地方政府进行民事诉讼的责任。 英国行政法规定，检察总长代表国王，有权阻止违法行为，代表公共利益主动请求对行政行为实施司法审查，甚至在检察长和皇家检察官认为有必要时，可以随时终止那些私人和公共部门如海关、税务等部门起诉的案件，接办私讼案件。 另一种是由私人为保护国家利益、社会公共利益和其他个人的利益，以国家名义提起民事或行政诉讼。这在美国比较典型，主要有三种形式：相关人诉讼，职务履行令请求诉讼和禁止令请求诉讼。相关人诉讼是指当司法部长决定不亲自起诉违法行为时，私人可以以司法部长（或国家或州）的名义起诉；职务履行令请求诉讼是指美国很多州的法律允许私人在公务员不履行其义务的场合，以市民的身份并根据其义务的具体内容向法院提起请求发布职务履行令的诉讼；禁令请求诉讼是指纳税人以其纳税人身份提起禁止公共资金违法支出的诉讼。
三、检察机关提起公益诉讼的必要性和可行性
1、检察机关提起公益诉讼是实现其基本职能的根本要求。
实行法律监督，维护司法公正是检察机关的基本职能。近几年来，检察机关为实现其监督职能，采取了一系列检察监督方式。如检察意见、检察建议、民事抗诉程序中的和解、民事行政案件抗诉等，这些方式都发挥了相当的作用。国外许多国家的检察实践都有一个共同特点即以积极、主动的方式参与诉讼活动。因而有学者提出：“现代诉讼的基本理论认为，检察机关在诉讼中最突出、最主要的职责是代表国家公众把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的违法行为和违法事实提供给法院，要求其依法进行审理和裁判，并对审理的过程 及裁判的结果进行监督。”
监督与诉讼是有机结合的，实现监督是诉讼的目的，诉讼是实现监督的形式和手段。对此列宁曾有过精辟的论述：“检察长的唯一职权和必须作的事情只有一件：监督整个共和国对法制有真正一致的理解，不管什么地方的差别，不受任何地方的影响。检察长的唯一职权是把案件提交到法院判决。”由于检察机关并无最终裁判权，但随着案件移交至法院及法院的受理，实现了监督权与诉讼权的转化。从而为各类市场经济主体合法权益的保护提供一个新法律手段、一条新的法律渠道。有利于维护不同所有制，不同地区的各种市场主体平等的法律地位及权利。同时可以促进依法行政，在公民和国家行政机关之间建立公正、合理、合法的行政法律关系，最终达到维护司法公正的目的。
2、检察机关提起公益诉讼符合市场经济的效益原则，能达到诉讼经济的目的。
国有资产的流失、公害案件以及随着行政权的扩张，侵害的不只是一个两个人，而是一定范围内的公众，甚至是一个国家的利益。在此情况下，若要求单个主体提起诉讼，其必然将承受巨大的物质和精神压力，不符合公平承担的原则。检察机关作为法律监督机关是国家利益代表，有维护法律统一正确实施，保护国家利益和公共利益不受侵害的义务。由其作为公益代表人参与诉讼既符合其本质要求，又能简化诉讼程序，节省大量的人力、物力、财力，有利于人民法院依法全面彻底的解决纠纷，有效地保护当事人合法权益，从而达到诉讼经济的目的。
3、检察机关提出公益诉讼也是完善国家诉权的重要途径。
国家诉权是指国家起诉损害其利益，破坏其管理秩序行为的权力。这里面主要包括两个方面：一是国家作为管理者，对破坏其管理秩序的的，给予刑事处罚（或行政处罚，但这并非诉权的内容），这是公法领域的诉权；二是国家作为特殊民事主体，对损害其利益的，寻求司法保护的请求权，是私法领域的诉权。前者是我们熟悉的公诉权，而后者在我国还几乎是空白。因此允许检察机关对侵害国家利益，公共利益的行为提起公益诉讼是对我国国家诉权的健全，有利于充分保护国家利益和社会公共利益。
4、检察机关提起公益诉讼是可行的。
国家为了保护其利益不受侵犯，法律应当把起诉作为一种义务赋予特定的起诉主体，使主张公益的起诉变成一种公权力。根据公权力不得随意委托的理念，接受这种义务的起诉主体只能是国家机关，而不可能是公民、法人或其他组织。此外，由于有的案件涉及几个交叉的国家利益，这就会造成几个部门的互相推诿或重复劳动，有的涉及到地方利益，会受到地方政府的干预而起诉不能；由法院主动追究违法行为者的责任又不符合“不告不理”诉讼原则的要求。为此，笔者认为由检察机关代表国家提起诉讼的要求。为此，笔者认为由检察机关代表国家提诉讼，有以下理由：其一，检察机关是直接对全国人民代表大会负责的司法机关，全国人民代表大会授权行使国家诉权，由其代表国家提起诉讼依法有据。其二，检察机关作为法定监督机关，法律地位超脱，不易受干扰。其三，检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍，与其它部门相比，更能胜任这一职责。其四，外国的检察实践已经证明，检察机关提起公益诉讼是切实可行的。
四、我国公益诉讼制度的立法构建
无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，对涉及国家和社会公共利益的损害都建立了相应的诉讼机制。我国建国初期就存在过公益诉讼制度。到了今天，经济的发展和社会的变革又一次把建立公益诉讼制度提上了日程。因此，立法机关应予以重视，并尽快建立具有中国特色的公益诉讼制度。具体来讲，可以从以下几方面来着手进行：
（一）确立“以公诉制度为主，私诉制度为辅”的公益诉讼制度模式
与公益诉讼私诉制度相对应的是公益诉讼的公诉制度。就目前能够代表国家行使诉讼权利的三个机关——人民代表大会，政府和人民检察院来看，人民检察院是唯一适格的公益诉讼公诉制度的主体。人民代表大会虽是国家的权力机关，但其主要行使立法权等抽象的权力，一般不涉及具体权力的行使，况且允许其参与诉讼必然会导致其为部门利益而滥用立法权，从而破坏法律自身的正义性。政府是国有资产和社会公共利益的管理者，但其所实施的一些行政行为也可能会侵害到国家和社会的公共利益，从而成为公益诉讼的被告人。因此，政府也不宜成为公益诉讼的主体。而检察机关却因其自身的特点而符合公益诉讼的主体的要求。首先，从检察机关的性质来看，人民检察院是国家的法律监督机关。“法律监督是国家赋予人民检察院监督执行和遵守法律的情况、维护法律正确统一实施的一种国家权力和法治活动。” 从这一定义来看，检察机关的法律监督权中，含有广泛的诉讼权利，包括起诉、参与诉讼以及依上诉程序和审判监督程序提起抗诉的权力等。“只有这三项制度在民事行政领域相互联系、联结，才能构成民事行政法律监督权的整体，才符合我国设立该项制度的本意。” 其次，从人民检察院的地位来看，人民检察院与人民政府、人民法院是平行的三个机关，都由同级人民代表大会所产生，对其负责，向其汇报工作。《人民检察院组织法》第九条规定：人民检察院依照法律独立行使检察权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。检察机关权力的行使不具有实质处分的性质，处于一种超然的地位，使其不会因部门利益而损害国家利益和社会公共利益，其独立行使检察权又可以使其避免非法的行政干预或其他干预，在出现公益诉讼事由时，能够忠实地维护国家利益和社会公共利益。再次，从检察机关的职权来看，主要有三个方面：刑事检察权的行使，民事审判监督权的行使和行政审判监督权的行使。其监督的范围包括宪法、法律和法规。对法律规范的熟悉和丰富的适法经验，使其更能有效地运用法律进行公益诉讼。
检察机关自身的特点使其成为最适合的公益诉讼的公诉制度的主体，我国建国初期已有公益诉讼的尝试，加上近几年来不少地方检察机关进行的大量的探索，使我国建立公益诉讼制度的时机已经成熟，结合我国国情，我国应建立以检察机关提起诉讼为主，私人组织或个人提起诉讼为辅的公益诉讼制度。
（二）公益诉讼的范围
尽管宪法赋予检察机关法律监督权，但在民事诉讼法和行政诉讼法中总则和分则规定却不相一致，在这样前后矛盾的法律规定面前，检察机关民事行政检察监督进退两难：按两部诉讼规定，检察机关对民事审判和行政诉讼中的一切违法行为都可以进行监督，但是分则中又没有具体规定，任何一个法院都可以法律没有明文规定的理由，拒绝检察机关对抗诉以外的任何形式的法律监督。也就是说检察机关能否提起公益诉讼是有争议的。检察机关提起诉讼的行为，将突破现有的立法框架，将扩大人民法院审判权势范围，实际上带来了重新界定我国行政权、审判权、检察权权限划分及监督制约机制等问题。另外，检察机关提起公益诉讼还涉及到干预当事人处分及检察机关与案件无直接利害关系等问题需谨慎处理。当然我们不能因为谨慎而缩手缩脚，置国家利益与社会公共利益于不顾，我们应当在把握民事行政诉讼规律中，在充分理解保护公益原则、监督原则、当事人诉讼权利平等原则基础上大胆创新，努力探索检察机关代表国家提起公益诉讼的新路子。在这一点上，有的学者作了很好的阐述：第一、坚持分则规定的监督方式，在实践中进一步完善它；第二，总结实践经验，创造新的监督方式，使之与抗诉方式相互配合，完成检察监督方式体系的构造，更有力地发挥民事行政检察监督的职能作用。
（三）在有关的法律中，明确规定检察机关提起公益诉讼时，必须以私法的方式进行
当检察机关代表国家提起公益诉讼时，我们就不得不考虑公法与私法的划分问题。毕竟检察院是我国的国家机关，公法色彩比较浓，而且其在日常生活中多以公法主体的身份出现。而公益诉讼所涉及的都是私法关系，要求在诉讼中当事人双方法律地位平等。在公益诉讼的私诉制度中当事人双方毫无疑问是以私法的方式进行诉讼的，为了保证整个公益诉讼制度的统一和谐，检察机关应当和其他公益诉讼的起诉主体一样，以私法的方式参与诉讼。
目前，认为检察机关参与公益诉讼会破坏“诉辩平衡”的机制是许多人反对这一制度的重要理由。他们的疑虑不无道理，若检察机关把公益诉讼的被告人当作犯罪嫌疑人对待，采取强制措施，限制人身自由，取证时也把办理刑事案件的做法照搬过来，必然会造成公益诉讼中平衡机制的破坏，从而破坏整个法制的合理体系。
因此必须明确规定检察机关在公益诉讼中以私法方式进行，特别对检察机关参与公益诉讼的方式与其进行刑事诉讼的方式进行严格区分。比如在《人民检察院组织法》中明确规定：在公益诉讼中，检察机关原则上不享有司法权，只要没有涉嫌职务犯罪的情形，不得动用强制措施；检察机关以原告身份参加诉讼，对自己代表国家提出的诉讼请求负举证责任等等，以此保证公益诉讼中双方当事人地位的平衡。
