民事行政检察中建议再审的法律思考
作者 王利军 袁清彪
原载《河南检察》2004年第2期
检察建议启动再审，就是人民检察院在办理民事行政申诉案件过程中，发现人民法院已生效的民事、行政判决或裁定确有错误的，经与人民法院协商同意，不走抗诉程序，而是由同级检察院直接向同级法院发出检察建议，建议法院依法再审。法院依照审判监督程序进行再审，并将再审结果通知提出检察建议的检察院。用检察建议的方式建议法院再审，是检察机关在民行检察监督程序立法不完善的情况下，着眼维护司法公正和司法权威，依据法律原则和立法精神，在履行民行检察监督权上的发展和创新。但由于现有法律没有程序和实体上的规定，造成了检察机关和审判机关在理论认识上的分歧，适用程序上的不统一。本文拟对这种做法的有关问题进行分析，以期有益于我国民事行政检察监督制度的完善。
一、检察建议启动再审的依据
《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四十七条规定：有下列情形之一的，人民检察院可向人民法院提出检察建议：（一）原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的。最高人民法院2002年9月下发的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》第十七条规定：人民检察院对人民法院的审判工作提出检察建议，人民法院应认真研究改进工作；经与人民法院协商同意的对个案提出检察建议书的，如符合再审立案条件，可依职权启动再审程序。《规则》、《纪要》的规定，可以视为检察机关适用检察建议启动再审的司法依据。
二、检察建议启动再审的价值
从法理上看，法律的价值在于实现秩序、公平、效率和自由。民行检察监督适用检察建议启动再审，开创了检察机关民行监督的新途径，对加强检察机关特别是基层院民行工作具有重要的实践意义，在司法实践中已显现出它的生命力。
1、建议再审可以弥补民行抗诉在程序上的不足。由于法律对民事行政抗诉程序规定过于原则，现行的抗诉监督方式周期长、程序多，占用了大量司法资源，增加了当事人的诉累，也容易引起当事人的上访告状，增加社会的不稳定因素，一些民转刑、行转刑案件的发生充分说明了这一点。同时，受审级管辖的制约，上级院的民行部门承担了过重的办案任务，越是到高层，抗诉案件就越集中，这种“倒三角”形的办案结构，给民行检察工作发展带来了难以克服的矛盾，容易造成案件大量积压。而采用检察建议启动再审，减少了提请抗诉、提出抗诉、及法院指令再审三个环节，简化了再审程序，有利于节约司法资源、提高工作效率。
2、建议再审可以弥补民行抗诉在实体上的不足。现行法律规定抗诉范围过于宽泛，容易造成抗诉面过大。办案实践中判决、裁定虽有错误，但没有损害当事人合法权益的，或虽然案件审判程序上存在错误，但判决结果基本正确的一般不要轻易抗诉，可以通过检察建议方式，由人民法院自行启动再审程序纠正错误。在这里，检察建议作为抗诉的辅助手段可以发挥独特的优势。另外，对于法律和司法解释规定不适用抗诉的民事行政判决、裁定，如以调解形式结案的案件等，在一般情况下检察院不受理这类申诉，但对于涉及国家和公众利益的，或调解违背自愿、合法原则，当事人提出申诉的，检察机关确认属实，可以检察建议的方式向法院提出再审的意见，建议法院依法再审，纠正错误调解。
综上，民行检察监督需要改变单纯依靠抗诉的理念，引入检察建议作为法律监督的重要补充，可以弥补目前单一使用抗诉程序的局限性，减轻上级检察院和上级法院监督工作的压力。这有益于构建更加完整、合理的民行检察监督体系。
三、检察建议启动再审的特点
1、不受审级限制。现行民诉法、行诉法规定，同级人民检察院对同级人民法院的民事行政判决没有直接抗诉权，特别是基层检察院没有抗诉权，只有提请抗诉权。而检察建议启动再审就没有这种主体上的限制，可直接向同级人民法院提出。
2、抗诉监督方式的补充。 用检察建议的形式启动再审，实际上是一种简化的“抗诉”程序。从二者关系来看，民事抗诉与检察建议再审都是民行检察部门履行法律监督职责的重要手段。二者的目的一致，都是追求司法的公正，监督法院纠正已生效的错误裁判。只是建议再审权不具有法定性，启动再审程序的前提需与人民法院协商同意，法院依职权裁定再审。而抗诉的提起主体、程序、范围有严格的法律规定，具有法定性，具有诉的职能，法律明文规定抗诉必然引起再审程序。
3、坚持协商一致的原则。用检察建议启动再审的前提是经与人民法院协商同意，对符合再审条件的，由法院依职权启动再审程序。因此，这种监督方式不仅能够消除法院对抗诉工作的对立情绪，便于检法两家的相互沟通、相互配合，而且为检察机关特别是基层院的民行工作创造一个良好的环境。
4、以全面审查为原则。通过检察建议进入再审程序，能够避免抗诉工作中存在的抗什么审什么，不抗不审的现象，使再审法院更全面地审理案件，能更好地纠正错误，维护司法公正。
四、检察建议启动再审的实践操作
当前，随着各地民行检察监督适用建议再审的实践深入，已取得明显的成效，但也从中暴露出一些问题。诸如建议再审的效力问题，建议再审的程序问题。为此，笔者认为应着重从三个方面加强工作，推动民行检察监督适用建议再审。
一是加强与人民法院的沟通和协调。运用检察建议启动再审，不能只是“一相情愿”，应当加以有力的配合。在目前没有明确法律规定的情况下，检察机关应与人民法院统一检察建议的适用原则、范围和作用。力争与人民法院达成书面或口头上的协议，为检察建议的有效实施打下基础。
二是统一和规范检察建议格式和内容。在实践中，检察建议书制作不规范问题比较突出，如有的检察建议书篇幅过长，针对性不强，有的内容仿抗诉书，甚至引用抗诉条款建议再审等。制作上的不规范在一定程度上削弱了检察建议的效果。在适用检察建议标准上，原则上可规定为符合抗诉条件，经与人民法院协商，人民法院同意再审的；标的小、社会影响小，裁判结果对当事人的合法权益损害不大的；经审查确有错误，但依照有关法律不能经抗诉启动再审程序进行救济的案件等。在适用检察建议程序上，需要规定检察建议由检察长审批签发，以人民检察院名义致人民法院等主要内容。在内部管理中，把检察建议被采纳率作为评价民行抗诉工作的一项内容。
三是加强检察建议立法研究，积极提出立法建议。在目前立法不可能一步到位的情况下，最高人民检察院和最高人民法院可以研究制定关于民行检察监督适用检察建议的司法解释。通过司法解释授予民行检察监督适用检察建议的效力，明确检察建议的法律地位，明确检察建议为民事行政检察监督方式之一，明确检察建议启动再审与抗诉具有同等的效力，人民法院应当对案件进入复查程序。经复查认为原审判决、裁定可能有错误的，可依照《民事诉讼法》第一百七十七条和《行政诉讼法》第六十三条的规定，由人民法院院长提交审判委员会研究，依照审判监督程序启动对案件的再审程序。
国家工商行政管理局转发北京市工商行政管理局《北京市外商投资企业监督管理工作的规定》（试行）的通知
国家工商局
国家工商行政管理局转发北京市工商行政管理局《北京市外商投资企业监督管理工作的规定》（试行）的通知
1993年3月22日，国家工商行管局
各省、自治区、直辖市工商行政管理局：
北京市工商行政管理局为加强对外商投资企业的监督管理，依据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》及其施行细则和国家有关外商投资企业的法规，联系工作实际，制定了《北京市外商投资企业监督管理工作的规定》（试行）。《规定》中，对工商行政管理机关监督管理的范围和任务、实施步骤以及衔接制度等作了具体、明确的规定，做法很好，且已取得成效，并已在最近召开的外资企业登记管理工作会议上作了介绍。现将该局制定的《北京市外商投资企业监督管理工作的规定》（试行）转发给你们，供参照。
附件：《北京市外商投资企业监督管理工作的规定》（试行）
附件：北京市外商投资企业监督管理工作的规定（试行）
第一条 为更好地发挥工商行政管理部门的职能，加强对外商投资企业的监督管理，规范企业行为，促进本市外商投资企业的健康发展，依据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》、《施行细则》及国家其它有关外商投资企业的法规，制定本规定。
第二条 监督管理的对象是指在本市范围内，由市局登记发照的外商投资企业及其分支机构和办事机构，以及外埠的外商投资企业在京设立的分支机构和办事机构。
第三条 监督管理工作在市局领导下，由各区（县）工商局实施，并由各区（县）工商局外资专管员具体负责。
监督管理的任务
第四条 外商投资企业监督管理的任务包括：
1．建立经济户口，及时、准确、全面地掌握辖区内外商投资企业的基本情况；
2．检查外商投资企业注册资本缴付情况，督促企业按照合同、章程规定的出资比例、方式、期限缴付注册资本，并由注册会计师验资，提交验资报告；
3．监督企业按照登记事项从事经营活动，督促改变登记事项的企业及时办理变更登记；
4．对企业经营行为进行综合性的监督管理，督促企业遵守国家在商标、广告、合同等方面的法规和规定；
5．检查企业证照使用情况，查处证照使用中伪造、涂改、出租、出借、转让、出卖或擅自复印及不按规定悬挂营业执照的行为；
6．对企业年检报告进行审查、鉴定，发现问题及时处理；
7．结合年检检查、了解企业执行合同有关条款的情况；
8．执行对企业经营活动中经济违法、违章行为的处罚；
9．结合监督管理工作向企业宣传国家有关法律、法规、政策；
10．注重调查研究，掌握企业动态情况，及时向有关部门和各级领导反馈信息情况。
监督管理工作的实施
第五条 各区（县）工商局在接到企业转送的登记材料及市局核转的企业名单后，应及时建立企业经济户口；
第六条 对新开企业实行登门认户制度：
对登记领照后六个月内的企业，进行登门认户。其内容是：
1．检查执照核准的登记事项与实际情况是否一致；
2．检查合营各方是否按合同规定缴付注册资本。对已入缴的，查验验资报告；对未入缴或未缴齐的，查明情况，进行催缴；建立企业入资台账，掌握入资动态情况；
3．检查企业证照使用情况；
4．确定企业的联络员，并向企业宣传有关工商管理的规定。
第七条 对企业进行监督检查的内容：
1．检查企业住所有无变化；董事长、总经理等企业主要负责人有无变化；企业是否按照核准的经营范围从事经营活动；凡发现登记事项已变化的，进行提示，限期办理变更登记手续。
2．检查企业在京设立分支机构及办事机构的情况。
3．检查企业商标使用及合同履行情况。
4．检查企业是否开业，对尚未开业的，摸清情况；对已开业的，了解、掌握企业生产经营情况。
第八条 各区（县）局按照市局制定的年检规程，对外商投资企业实施年度检验。年检是对企业实行监督管理的重要手段，在对企业实施年检中，发现的问题，应于年内解决。同时，对年检汇总统计数据进行综合分析。
第九条 监督检查中发现问题处理的原则意见：
1．对企业一般违反登记事项的违章行为，应予以提示，并签发《限期改正通知书》，督促企业及时改正。
2．对企业经营活动中的严重违法行为，就依照《条例》及其《施行细则》的有关规定进行查处。
3．对监督检查中遇到的国家有关法律、法规没有明确规定的问题，应及时请示市局。
4．对企业投资双方或单方不能履行合同或因其它原因无法开展经营活动的外商投资企业，应查明原因，并与有关部门协调，提出处理意见，上报市局。
第十条 外商投资企业违法案件查处的权限：
1．区（县）工商局有权对发生在辖区内外商投资企业的违法行为立案调查，提出处理请示报告，并按复审规定，经法制机构复审后，上报市局审批。
2．市工商局依据国家工商局的有关规定，对有违法行为的外商投资企业可依法作出没收非法所得20万元人民币以下，罚款2万元人民币以下的处罚。处罚决定做出后，报国家工商局备案。
3．市工商局在接到区（县）局有关处理的请示报告后15天内，应予以答复；超出市工商局处罚权限的，由市局报国家工商局核批。
4．对重大疑难案件，区（县）工商局应及时报告市局，市局认为有必要的，由市局直接查处。
衔接制度
第十一条 市局企业监督处每月10日前，将上月办理开业、变更、注销登记的企业名单及登记表寄送各区（县）工商局。
第十二条 各区（县）工商局应将管理辖区内外商投资企业的基本情况（特别是资金缴付的动态情况），每季度向市局企业监督处报送一次。报送时间为每季度下个月15日前。
第十三条 对住所跨区（县）变更的外商投资企业，原企业所在地工商局应将变更情况及时通知企业迁往地工商局，并将企业档案资料及其它有关情况报送市局，由市局移交给企业新址所在地区（县）工商局。
