交通部关于转发《审计署关于实施审计工作程序的若干规定》的通知
交通部
交通部关于转发《审计署关于实施审计工作程序的若干规定》的通知
各省、自治区、直辖市及计划单列市交通厅（局），部属及双重领导各单位：
现将审计署审法发〔1993〕102号《关于发布〈审计署关于实施审计工作程序的若干规定〉的通知》转发给你们，请贯彻执行，并将执行中发现的问题及时报部。
附：审计署关于实施审计工作程序的若干规定
（1993年4月13日审计署令第128号文发布）
第一条 为了实现审计工作规范化，保证审计机关依法行使审计监督权，提高审计工作效率和工作质量，根据《中华人民共和国审计条例》（以下简称《审计条例》），制定本规定。
第二条 审计机关依照《审计条例》、《审计条例施行细则》（以下简称《施行细则》）的规定办理审计事项，以事实为根据，以法律为准绳，实事求是，客观公正。
第三条 审计机关根据审计工作计划确定的审计项目组成审计组，在实施审计前向被审计单位送达审计通知书。
审计通知书的内容包括：
（一）审计的范围、内容、时间和方式；
（二）审计组长及其他成员的名单；
（三）对被审计单位配合审计工作的要求。
审计机关认为需要被审计单位自查的，应在审计通知书中写明自查的内容、要求和时间。
第四条 审计机关办理审计事项时，对涉及其他地区有关单位的问题，需要调查核实的，可以与该地区审计机关协商并委托其调查核实。
被委托的审计机关接受委托后，应当及时予以调查，并将调查结果书面通知委托的审计机关。
第五条 审计组对审计事项审计后，提出审计报告，在向审计机关提交前应当按照《审计条例》第二十一条的规定征求被审计单位的意见。如果接受了被审计单位的意见应当修改审计报告，被审计单位的书面意见要随同审计报告一并报送审计机关。
第六条 审计机关应当设立专门机构或指定专门人员，对审计组认为被审计单位违反财经法规需要处罚的审计报告进行复核，提出复核意见。
第七条 审计机关按照《施行细则》第三十一条的规定，对审计报告中的下列事项进行审定：
（一）主要事实是否清楚；
（二）审计证据是否充分；
（三）审计评价、审计结论是否适当；
（四）审计处理意见是否正确。
第八条 审计机关审定审计报告后，对有违反财经法规行为需要依法予以处理的，应按《审计条例》条二十二条规定办理；对无违反财经法规行为的，应当进行审计评价，作出审计意见书，通知被审计单位。
第九条 审计机关审计发现被审计单位的直接责任人和单位负责人（以下简称责任人员）严重违反财经法规，认为应当给予行政或司法处理的，应当移送有关主管部门、监察部门或司法机关处理。
审计机关移送处理应使用移送处理意见书，移送处理意见书的内容包括：
（一）责任人员的违法事实；
（二）审计机关对责任人员的经济处理情况。
移送处理意见书应附送有关证据材料。
第十条 被审计单位对审计结论和决定不服的，应当按照《审计条例》第二十三条的规定，向上一级审计机关申请复审。
对审计署及其派出机构的审计结论和决定不服的，应当向审计署申请复审。
因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定申请期限的，在障碍消除后的十日内可以申请延长期限；是否准许，应由有管辖权的审计机关决定。
被审计单位的复审申请，应当以书面形式提出。
第十一条 申请复审应当符合下列条件：
（一）申请人是不服审计结论和决定的被审计单位；
（二）有明确的作出审计结论和决定的原审计机关；
（三）有具体的复审请求和依据；
（四）属于申请复审范围；
（五）属于受理复审的审计机关管辖；
（六）法律、法规规定的其他条件。
第十二条 上一级审计机关自收到书面复审申请之日起十日内，对复审申请分别作出以下处理：
（一）复审申请符合要求的，应予受理；
（二）复审申请中没有提出具体的复审请求、事实根据或者法规依据的，应当将复审申请退回，限期补正，过期不补正的，视为未提出复审申请；
（三）复审申请不符合第十一条规定条件之一的，不予受理并告知理由。
依前款规定所作的处理，应当书面通知申请复审单位，并抄送原审计机关。
第十三条 上一级审计机关办理复审事项，应当按照下列情形分别作出复审结论和决定：
（一）原审计结论和决定事实清楚，符合法定权限和审计工作程序，适用法律正确，维持原审计结论和决定。
（二）审计结论和决定有下列情形之一的，决定撤销、变更或部分变更：
1．主要事实不清的；
2．适用法律、法规有错误的；
3．违反审计工作程序影响被审计单位合法权益的；
4．超越或者滥用职权的；
5．审计定性或者处理明显不当的。
（三）审计工作程序上有不足的，维护原审计结论和决定，并通知原审计机关补正。
第十四条 上一级审计机关复审的审计事项重大、复杂或因其他客观原因影响审计机关及时办理的，可以延期作出复审结论和决定，但应当在法定期限内将延期的原因书面通知申请复审的被审计单位。
第十五条 复审期间，原审计结论和决定应继续执行，但有下列情形之一的，由上一级审计机关书面通知停止执行：
（一）原审计机关认为需要停止执行的；
（二）上一级审计机关认为需要停止执行的；
（三）法律、法规规定停止执行的。
第十六条 被审计单位如对上一级审计机关或者审计署的复审结论和决定不服，可以向作出终审结论和决定的审计机关或者其上级审计机关提出申诉；依照行政诉讼法的规定，也可以在收到复审结论和决定后向人民法院起诉。
第十七条 对固定资产投资项目开工前审计，由被审计单位向审计机关提出申请并报送有关资料，审计机关应予审核。
审计机关应当在接到申请后三十日内提出审计意见书，发送被审计单位和有关单位。
第十八条 审计机关办理审计调查事项时，可以持介绍信等简便方式通知有关单位，审计调查报告可以不征求有关单位的意见。需要通知有关单位审计调查结果的，应使用审计意见书，通知有关单位。
对审计调查中发现违反财经法规的行为需要处理的，审计机关应当重新按照《审计条例》中规定的审计工作程序办理。
第十九条 对政府交办的属于审计范围内的审计事项，审计机关按审计工作程序的规定办理；对政府交办的不属于审计范围内的事项，工作终结后，应向政府提交专题报告。
审计机关与其他部门联合进行的并共同作出处理决定的检查事项，按联合检查组商定的程序办理。以审计机关名义组织进行的，按审计工作程序的规定办理。
第二十条 本规定由审计署负责解释。
第二十一条 审计机关的审计文书名称附后，审计文书格式由审计署和各省、自治区、直辖市审计局自行制定。
第二十二条 本规定自发布之日起执行。一九八五年十月四日审计署发布的《审计工作试行程序》同时废止。
附：审计文书名称
一、审计通知书
二、授权审计通知书
三、委托审计通知书
四、审计临时措施决定
五、解除审计临时措施决定
六、审计报告
七、审计结论和决定
八、审计意见书
九、移送处理意见书
十、复审受理（不受理）通知书
十一、复审结论和决定
试论产品缺陷及其法律责任
随着我国改革的不断深入，社会主义市场经济的建立，社会消费品极大地丰富，产品质量问题也日渐突出，进入80年代中期以后，相继发生了一些诸如啤酒瓶爆炸，燃气热水器泄漏，化妆品毁容，液化气钢瓶爆炸等事件，因产品质量问题而造成消费者伤害、死亡的事件越来越多，甚至发生制假售假等严重危害消费者生命财产安全的犯罪活动。产品责任问题凸现出来，因此，需要进一步加强立法建设，明确产品缺陷致人损害的侵权责任问题。1985年以前的民法著作，完全没有涉及产品缺陷致人损害的侵权责任问题。此后，我国民法通则始有规定，直到产品质量法的出台，应该说与世界各国一样，我国的产品质量立法也逐步走向成熟和完善。但由于社会的不断发展，越来越多的新情况、新问题要求法律予以明确规定，而我国产品质量法的相关规定不甚明确。因此，笔者从司法实践可操作性的角度对法律意义上的产品概念、范围、产品缺陷、产品责任主体、责任规则、以及惩罚性赔偿等作一浅显分析和探讨。
一、关于法律意义上的产品概念和范围
法律意义上的产品概念不同于物理学意义上的“物”，也不同于经济意义上的“商品”。其应有特定的意义，我们在探讨产品责任的时候，首先必须把握住法律意义上的产品概念和范围。这是一种法律化的事实，这种事实的性质、范围需要法律来界定。从保护消费者角度来说，是消费者维权的前提条件。我国产品质量法第二条规定，本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品，建筑工程不适用本法的规定。但是建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备，属于前款规定的产品范围的，适用本法规定。这样，产品质量法实际上将不动产限定在产品之外，因此，产品质量法所规定的产品只能是动产。
世界各国对产品的定义及其范围的限定不尽相同。（1）在美国，产品指一切经过加工处理有有形物，包括农产品在内。现已扩展到无形财产在内。1985年《欧共体产品责任指令》第二条规定，产品指一切动产，还包括电，但不包括农业原产品和狩猎产品，同时允许各成员国通过国内立法将农业原产品和狩猎产品包括在产品范围内。英国1987年制定的《消费者保护法》中产品指任何物品或电，且包括不论是作为零部件还是作为其它东西装到另一产品中的产品。《法国民法典》第1386-3条规定：“一切动产物品，即使已与某一不动产结合成一体，其中包括土地的产品、畜产品、猎获物与水产品，都是产品，电，视为产品。德国1989年在《产品责任法》中规定的产品是指一切动产，而且动产也包括“构成另一动产或不动产之一部的物，同时也包括“电”，但“未经加工”的农业产品不是产品。综上，借鉴世界各国的经验，结合我国司法实践，越来越多的学者对产品的概念和范围提出立法建议。对于电，利用管道输送的燃气、油品、热能，血液及其制品，计算机软件和类似的电子产品，经过初加工的农产品等是否属于产品责任法中的产品范围，各持不同的意见。笔者认为，关于不动产，我国法律已经排除在外，但以下几类不符合产品定义的，给裁判实务留下不确定性的，应该予以明确规定。（1）电，导线传输中的电造成人身损害的案件，如果符合《民法通则》第123条规定的高压要件，自可适用该条高度危险责任。按照最高人民法院《关于审理触电人身损害赔偿案件若干问题的解释》规定，所谓高压，指电压在1千伏以上的输电线路。依此解释，居民生活用电（220伏）及普通工厂车间用电（360伏），不属于高压。如果不符合高压要件，如居民生活用电、普通工厂车间生产用电造成损害，应不适用高度危险责任，而适用《民法通则》关于一般侵权行为的过错责任，对受害者保护显然是不利的。（2）管道燃气、油品、热能等。现代建筑业的不断进步，物业管理的不断完善，生产、生活、办公条件的不断改善，管道供油、供气、供热等越来越多，如果造成人身、财产损害，是否能适用产品责任。笔者认为，管道的铺设应具有专业技术，管道及其铺设的质量，管道内所供的燃气等存在危险，供应商对质量问题应承担严格责任，因此管道供气供水供油虽不能完全符合产品责任法中产品定义，仍应视为产品。（3）血液及其制品。近年来，河南省安阳市中级人民法院在一个因输血感染艾滋病的案件中，认定输血用的血液不符合产品质量法第2条的产品定义，因此不是“产品”。笔者认为，血液在医疗过程中，实质上是被用于销售，即使是无偿献血所献血液，也还是被采血单位“出售”，血液在被采集过程中，也经过了一系列的抽取、检测、通过离心机对全血进行离心、分层、提取，是一个加工制作过程。且由于人体的个体差异，输血有一定的风险，虽从采集起就有各种严格要求，临床上仍有可能发生各种并发症，血液处于对使用者的不合理的危险的缺陷状态，直接关系到人民生命健康，为保护病人，促使医院承担严格责任，应将血液及其制品作为产品责任中的产品。
有些学者或专家认为，在产品的定义之后，采取列举式将计算机软件、类似的电子产品列举，纳入产品的范围。笔者认为，计算机软件和类似的电子产品完全符合法律意义上的产品的定义，经过加工、制作，用于销售，在司法实践中作为产品应无分歧，无需另行列明。
综上，我们对产品责任法中的产品应理解为，经过加工、制作，用于销售的动产。电，管道输送的油品、燃气、热能，血液及其制品视为产品。
二、关于产品缺陷
产品缺陷是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险。在现代产品责任普遍适用严格责任的条件下，产品责任法已经发展到有缺陷即有责任，无缺陷即无责任的阶段。产品缺陷是承担产品责任的基础，更是产品责任法的核心。（2）“产品责任制度的核心在于对缺陷一词的解释和定义，因为缺陷是任何权利要求的基础。鉴于这一至关重要性，法学家们对解释缺陷的问题较之对产品责任法上任何其他问题都更费心机，绞尽脑汁。”
我国民法通则第一百二十二条规定：因为产品质量不合格造成他人财产，人身损害的，产品制造者，销售者应当承担民事责任。我国产品质量法第三十四条规定：本法所称缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险；产品有保障人体健康，人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。从理论上看，我国法律规定的是双重标准，即不合理危险标准和强制性标准。笔者认为，该两个标准中的强制性标准，不宜作为产品责任法的标准，应统一应用不合理危险标准。理由如下：1、不合理危险标准是先进的，科学的，它保持了同世界各国的一致性。2、国家某一强制性标准，既是强制性的，不符合质量标准的产品，为不合格产品；又是对产品具有保证消费者人身健康、财产安全的起码要求，试想，如果一种产品都不符合基本标准，何谈对人身、财产的保护；3、国家某一强制性标准是国家在一定科技水平下制定的，不可能包含产品的全部安全性能指标；再者，市场上新产品的不断出现，国家也不可能在所有新产品投入流通之前，均制定相应的标准，尤其是涉及高新技术的产品，这样，高新技术产品无强制性标准，只能适用不合理危险标准，相应地提高了新产品的判断标准，不能体现法律的公平合理。4、实践中，可能出现虽然符合质量指标，但却具有危险性的情况。在此情形中，以何为标准，司法实践无所适从。因此，强制性标准只能作为一个“门槛”，违反该强制性标准，原告只需要证明该产品不符合标准，无需进一步证明该产品存在不合理危险，法官即可判定该产品有缺陷。
探讨产品缺陷的判断标准，不能不探讨产品缺陷的分类。（3）多数美国法学作品将产品缺陷分成三种，即制造缺陷、设计缺陷、警告缺陷。我国产品责任法并没有明确分类，但散见于法条中。我国产品质量缺陷纠纷中，尤其是制造缺陷和警告缺陷常见。笔者在此仅探讨一下警告缺陷。产品质量法第二十七条一款（五）项规定，使用不当，容易造成产品本身损坏或者可能危及人身、财产安全的产品，应当有警示标志或者中文警示说明。消费者权益保护法第十八条第一款对此亦有规定。警告缺陷是指对与产品有关的危险或产品的正确使用没有给予适当警告或指示，致使产品存在不合理的不安全性，如果没有或缺乏恰当的警告和指示，消费者对上述危险及正确使用、避免危险的方法一无所知或没有足够了解，危险就是不合理的，产品就因此构成警告缺陷。例如时下流行的营养品广告中的核酸，有关专家已经指出，如果痛风病人服用核酸，就会加剧痛风病人的病情，如果核酸生产厂家没有明确的警示标志，就可以认定为警告缺陷。
三、责任承担
关于责任主体。
我国产品质量法规定，因产品存在缺陷造成人身、他人财产损害的，受害人可以向产品的生产者要求赔偿，也可以向产品的销售者要求赔偿，属于产品的生产者的责任，产品的销售者赔偿的，产品的销售者有权向产品的生产者追偿，属于产品的销售者的责任，产品的生产者赔偿的，产品的生产者有权向产品的销售者追偿。产品责任主体是生产者和销售者。
（4）在理论界，有些专家、学者建议将产品责任主体范围扩大，建议将产品的进口商、运输者、仓储者、向生产者提供有缺陷的原辅材料的生产者、向生产者提供有缺陷的零部件的生产者列为产品责任主体。笔者认为：1、产品的进口商。随着我国加入WTO后，国际贸易更加频繁，进口产品越来越多地进入普通百姓家，进口产品的缺陷如果造成了消费者的损害，国内消费者向生产者索赔的难度大，诉讼时间长，成本高，从切实维护国内消费者利益出发，避免出现因进口产品缺陷的生产者在国外而使国内受害者无法受偿的情况出现，应当将进口商列为产品责任的主体。2、产品运输者、仓储者。在一般情况下，因普通消费者并不能确切地知道运输者、仓储者系何人，只知道生产者和销售者受害人绝大多数可以直接通过向生产者、销售者要求赔偿即可，而无须追加运输者、仓储者，即使运输者、仓储者有过错，生产者、销售者在赔偿受害人之后，完全可以依据运输合同、仓储合同来要求有过错方承担赔偿责任。从法理上说，受害人亦不能要求运输者、仓储者承担产品缺陷的严格责任，运输者、仓储者只能依据合同关系承担违约责任或过错责任。3、向生产者提供有缺陷的原辅材料的生产者、向生产者提供有缺陷的零部件生产者。实际上，将原辅材料的提供者、零部件的提供者追加为责任主体在实践中无任何意义。其一，受害人事实上不可能知道这些提供者，也不愿意放弃生产者和销售者而去追究提供者的责任。一旦因破产或其他原因使生产者、销售者难以得到追究，消费者也很难举证证明谁是原辅材料的提供者，谁是零部件的提供者，原辅材料、零部件是否有缺陷等。其二，增加了受害人实现救济的难度，增加了受害人的举证义务，增加了案件的审理难度。其三，生产者向原辅材料、零部件的提供者追偿，也是产品责任的连环案。
关于归责原则。
所谓产品责任的归责原则就是指产品损害事故发生后，法律是应以行为人的主观过错，还是以发生的客观损害事实作为价值判断标准从而确定行为人是否承担赔偿责任和承担怎样的赔偿责任。简单地说就是据以确定行为人主观过错是否为产品责任构成要件的原则。我国产品质量法对产品生产者采用严格责任，对销售者采取过错责任。由于销售者的过错使产品存在缺陷，造成人身、他人财产损害的，销售者应当承担赔偿责任。销售者不能指明缺陷产品的生产者，也不能指明缺陷产品的供货者的，销售者应当承担赔偿责任。实质上对销售者实行的是有条件的严格责任。我国产品缺陷中，制造缺陷和警告缺陷占大多数，现实生活中，生产者的质量意识不强，销售者的服务、告知意识不强，甚至知假售假，假冒伪劣产品泛滥成为我国的一大公害，因此，笔者认为对销售者也应处以严格责任。这是因为：1、销售者较之普通消费者，具有更丰富的产品知识，了解产品性能，尤其是其对进货渠道的熟知，其有责任有义务防止假冒伪劣产品进入市场，销售者是假冒伪劣产品进入市场的一大重要环节，加大其责任，具有非常重要的作用。“王海现象”正是在我国商品流通环节的销售者知假卖假的情况下产生的社会现象，一些商家谈“王海”色变，对当时净化市场，打击假冒伪劣产品起了很重要的作用，这也足以说明对销售者应予以严格责任。2、有利于保护处于弱势地位的消费者，避免生产者与销售者的相互推诿，使消费者的权益得不到保护。
四、惩罚性赔偿
惩罚性赔偿责任制度是来源于英美法系国家的一项民事制度，最早适用于侵权责任，但后来被逐渐广泛适用于合同纠纷。美国在产品责任法上就确立了惩罚性赔偿责任制度。惩罚性赔偿，是指侵权行为人恶意实施该行为，或对行为有重大过失时，以对行为人实施惩罚和追求一般抑制效果为目的，法院在判令行为人支付通常赔偿金的同时，还可以判令行为人支付高于受害人实际损失的赔偿金。它不是以补偿受害人的实际损失为目的，而是作为补偿性赔偿之外的一种附加判处。
我国的产品质量法没有明确规定惩罚性赔偿，但我国在消费者权益保护法第49条却规定，经营者提供商品或服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或接受服务的费用的一倍。开创了我国惩罚性赔偿制度的立法先河，有力地保护了消费者的合法权益。最近，最高人民法院出台的《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第8条、第9条中明确规定了商品房买卖过程中因出卖人恶意违约和欺诈，致使买受人无法取得房屋的可以适用惩罚性赔偿的五种情形，由此五种情形导致商品房买卖合同被确认无效或者被撤销、解除时，买受人除可请求出卖人返还已付购房款及利息，赔偿损失外，还可以请求出卖人承担不超过已付购房款一倍的赔偿责任。
（5）有学者认为，产品质量侵权责任、建筑质量侵权责任与服务质量侵权责任，并行组成我国“三位一体”的质量侵权责任制度。笔者认为，目前消费者权益保护法和商品房买卖纠纷案件的司法解释都规定了惩罚性赔偿的条款。因此产品质量法更应该规定惩罚性赔偿责任。我们知道，良好的市场经济秩序需要法律维持，立法就应针对社会现状，满足社会需求，而我国目前的现状是企业不规范，多数企业质量意识不强，甚至假冒伪劣产品泛滥，反而使高质量的产品处于不公平竞争状态，不利于社会发展，因此，对产品责任实行惩罚性赔偿有着重要的社会意义。
参考书目：
1、钟华 试论产品及其缺陷 载于中国民商法律网
2、see Alistair M Clark “Product Liability Sweet & Maxwell” 1989 p27
3、张琪 中美产品责任中产品缺陷的比较研究
4、张海燕 产品责任法律问题研究 载于中国民商法律网
5、赵康 论服务质量侵权责任 载于法律图书馆网站
作者：孙树林 安徽省宣城市宣州区法院
联系电话：0563-2515673
