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国务院


国务院关于上海市土地利用总体规划的批复
国务院



上海市人民政府：
你市《关于报请审批〈1997－2010年上海市土地利用总体规划（送审稿）〉的请示》（沪府〔1999〕19号）收悉。现批复如下：
一、原则同意修订后的《上海市土地利用总体规划（1997－2010年）》（以下简称《规划》）。
二、你市作为我国东部沿海经济发达、人口众多的特大城市，土地资源特别是耕地资源紧缺的问题比较突出。为此，必须始终坚持十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地这一基本国策，正确处理经济发展和耕地保护的关系，实行土地资源开发与节约并举，把节约放在首位的方针，在
保护中开发，在开发中保护，促进土地资源的集约利用和优化配置；在保护和改善生态环境前提下，进一步加强土地整理和复垦，合理开发滩涂资源，实现市域耕地总量动态平衡，保障社会经济可持续发展。
三、采取有力措施，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。到2010年，全省耕地减少量不得超过2．53万公顷，其中建设占用耕地量不得超过2．24万公顷；土地整理、复垦和开发补充耕地量不得少于2．53万公顷；确保全市耕地保有量
不低于31．51万公顷，做到市域范围内耕地总量不减少，其中基本农田保护面积达到27．47万公顷，占全市耕地面积的87．18％。中心城城市建设用地规模控制在585平方公里以内。
四、按照《规划》要求，进一步加强对各区域土地利用的分类指导和调控。市中心区，要积极调整用地结构和布局，进一步挖掘存量建设用地潜力；城郊结合部，要严格控制建设用地外延扩展，切实保护耕地，加强蔬菜和其他副食品生产用地的保护和建设；各郊县，要积极引导和实施
农民居住点向集镇集中和工业用地向工业园区集中，加强田、水、路、林、村综合土地整理，增加有效耕地面积，改善农业生产条件。
五、在《规划》的指导下，尽快完成县、乡两级土地利用总体规划的修编和审批工作，将《规划》确定的各项指标逐级分解落实，并确保修编质量。在修编的土地利用总体规划批准前，不得审批建设用地，更不得未批先用土地。
六、要切实做好《规划》实施工作。《规划》是全市土地利用和管理的依据，具有法定效力。城乡建设、土地开发等各项土地利用活动都必须符合《规划》的要求。制定土地利用年度计划，审核城镇建设用地规模，预审建设项目用地，审批农用地转用和建设项目用地，划定基本农田保
护区，编制土地开发整理专项规划，都必须依据《规划》。
你市人民政府要根据本批复精神，认真组织落实《规划》提出的各项任务和措施，确保规划目标的实现。国土资源部要加强对《规划》实施的指导、监督和检查工作。



1999年7月1日
　　农村建房过程中，房主为节省建房费用而将房屋修建发包给没有建筑资质的承包人，承包人为了节省劳务费开支雇佣没有建筑资质的劳务者具体修建房屋，由于提供劳务者缺少劳务资质和承包人未提供安全措施，提供劳务者经常因劳务造成自己损害，根据《侵权责任法》第35条后半段之规定，适用过错原则进行归责以救济提供劳务者的损害。然而，在司法实践中，也存在同为承包人的提供劳务者因劳务致其他劳务者损害，受害的提供劳务者通常依据《侵权责任法》第35条前半段主张该纠纷适用无过错原则进行归责，而接受劳务者通常依据《侵权责任法》第35条后半段主张该纠纷适用过错原则进行归责，提供劳务者和接受劳务者的诉讼主张体现出《侵权责任法》第35条内部归责原则的适用冲突，下文笔者以该条为规范依据来分析冲突的原因和协调。
一、冲突的原因

在《侵权责任法》颁布并生效之前，调整并解决在雇员致人损害和遭受损害的裁判规范为《人身损害赔偿司法解释》第9条和第11条。根据该解释第9条之规定，雇员在从事雇佣活动中致人损害的，雇主应当承担赔偿责任，从而在解决雇员致人损害的归责原则为无过错原则。根据该解释第11条之规定，雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任，从而在解决雇员遭受损害时的归责原则也为无过错原则。当出现雇员在从事雇佣活动中致雇员人身损害是，无论依据第9条还是第11条之规定，雇主均应承担无过错责任。

《侵权责任法》生效并颁布后，该法第35条成为解决提供劳务者因劳务致人损害和提供劳务者因劳务自身损害的法律依据，同时，《人身损害赔偿司法解释》第9条和第11条因《侵权责任法》第35条之规定而失去规范空间和调整对象并自行终止适用。根据该法第35条之规定，个人之间形成劳务关系，提供劳务一方因劳务造成他人损害的，由接受劳务一方承担侵权责任。提供劳务一方因劳务自己受到损害的，根据双方各自的过错承担相应的责任。那么，当提供劳务者因劳务致其他正在提供劳务的提供劳务者损害时，既可以适用第35条前半段的规定，又可以适用第35条后半段的规定，然而，第35条前半段的归责原则为无过错责任，后半段的归责原则为过错责任，从而在司法实践中，产生了适用无过错责任还是过错责任的冲突。

二、冲突的协调

在农村建房过程中，提供劳务者因劳务自己受到损害的，应根据双方各自的过错承担相应的责任，提供劳务者应举证证明房主未尽到选任和监督的责任而承担相应的赔偿责任，提供劳务者应举证证明承包人未提供安全施工条件而应承担相应的赔偿责任；房主由于在修建房屋发包前与承包人签订了房屋修建时人身安全免责条款，通常在司法实践中作为被告依附于被告承包人的意见，因此，承包人成为举证证明提供劳务者是否具有过错以及具有何种过错的主要甚至唯一主体。而当提供劳务者因劳务致使其他正在提供劳务的提供劳务者受到人身损害时，提供劳务者当然愿意依据《侵权责任法》第35条前半段来请求承包人承担赔偿责任，由于提供劳务者主张无过错归责原则较过错归责原则的举证责任和证明程度较轻，人身受到损害的提供劳务者当然愿意依据前半段来起诉。实际上，由于人身受到损害的提供劳务者自身法律素养和诉讼知识有限，其通常会聘请诉讼代理人来辅助其主张诉求，诉讼代理人为了省力地履行对原告的代理义务当然会极力主张依据前半段解决纠纷。

然而，原告方主张依据第35条前半段主张适用无过错归责原则解决纠纷并不一定均能省力地实现自己的诉求。根据《侵权责任法》第28条之规定，损害是因受害人故意造成的，行为人不承担责任，当受到人身损害的提供劳务者故意造成提供劳务者致其损害的，负替代责任的承包人不承担责任，因此，当受到人身损害的提供劳务者故意造成提供劳务者致其损害时，原告方依据《侵权责任法》第35条前半段进行赔偿主张时，在承包人或者房主举证证明其具有故意时，原告方的诉求将不能实现。相反，若此时原告方依据《侵权责任法》第35条后半段之规定请求赔偿时，当原告方举证证明致其损害的提供劳务者存在故意或者重大过失时，负替代责任的承包人应根据为其提供劳务而致人损害的提供劳务者的过错来承担相应的责任。

因此，受到损害的提供劳务者并非一定会依据《侵权责任法》第35条前半段来主张赔偿，当其存在故意时会理性地依据第35条后半段来主张赔偿。由于提供劳务者在劳务关系中存在事实上的弱势地位，其在损害发生后通常会先进行治疗，没有承包人那么方便和及时的寻找和收集证据，若其对损害的发生不具有故意的情形下依据第35条前半段来主张赔偿，被告不得依据第35条后半段来对抗其主张，因为使用前半段可以减轻遭受损害的提供劳务者的举证责任，使其合法权益受到有效的保护

三、结语

在农村建房过程中，房屋的顺利建成可以实现房屋、承包人和提供劳务者三方的共赢，但提供劳务者在建房过程中遭受人身损害并不以三方的意愿为转移，未提供安全保护措施而从事具有危险的劳务其危险成为损害的可能性较高，提供劳务者的人身损害既已发生，那么，通过法律规制将损害进行分担是三方不能执行协议分担的通常选择。承包人作为接受劳务的一方，其理应对提供劳务者的人身安全尽到保护义务，而其为了获得承包利润的最大化，就寄希望于提供劳务者的技能水平、注意程度和化险能力，一旦其希望破灭，就应当对受到人身损害的提供劳务者进行相应的赔偿，由于提供劳务者在劳务关系中实际上处于弱势地位，那么，其受到损害后依据有利于保护自己的法律规范是合理的，此时承包人依据有利于减轻自己举证责任和赔偿责任的法律规范应不能得到法院的支持，实际上，在通常情况下，提供劳务者和承包人若能举证充分，其适用第35条前半段还是后半段均不影响责任的分担，只有在一方举证不能的情况才会丧失相应的利益，然而，承包人可以将承担的赔偿责任分散于以后的承包修房中进行消解，同时，也对其选任、监督和尽到安全保障义务进行了规训，相信在丧失金钱后会吃一堑长一智，那么，在农村建房中提供劳务者受到损害的事件和纠纷也会在承包人的经济警醒下得以减少。


(作者单位：陕西省南郑县人民法院)