教育部关于印发《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》的通知
教育部
教育部关于印发《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》的通知
教财[2012]6号
部属各高等学校、事业单位：
为进一步加强教育部直属高等学校国有资产管理，规范国有资产管理行为，合理配置和有效使用国有资产，防止国有资产流失，确保国有资产安全与完整，根据《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）、《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》（财教〔2008〕13号）和《关于进一步规范和加强中央级事业单位国有资产管理有关问题的通知》(财教〔2010〕200号）等有关规定，教育部制定了《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》，并经财政部审定。现印发给你们，请遵照执行。
附件：教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法
教育部
2012年11月21日
附件
教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法
第一章 总则
第一条 为加强教育部直属高等学校（以下简称高校）国有资产管理，规范国有资产管理行为，合理配置和有效使用国有资产，防止国有资产流失，确保国有资产安全与完整，保障和促进高校各项事业发展，根据财政部《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）和《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》（财教〔2008〕13号）等有关规定，制定本办法。
第二条 本办法适用于教育部直属高等学校。
第三条 本办法所称国有资产，是指高校占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称。
高校国有资产包括用国家财政资金形成的资产、国家无偿调拨给高校的资产、按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产、接受捐赠等经法律确认为国家所有的其他资产，其表现形式为流动资产、固定资产、在建工程、无形资产和对外投资等。
第四条 高校国有资产管理活动，应当坚持以下原则：
（一）资产管理与预算管理相结合的原则；
（二）资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合的原则；
（三）安全完整与注重绩效相结合的原则。
第二章 管理机构及其职责
第五条 高校国有资产实行“国家统一所有，财政部综合管理，教育部监督管理，高校具体管理”的管理体制。
第六条 教育部负责对高校的国有资产实施监督管理。主要职责是：
（一）贯彻执行国家有关国有资产管理法律法规和政策。
（二）根据财政部国有资产管理有关规定，制定高校国有资产管理实施办法，并组织实施和监督检查。
（三）组织高校国有资产清查、登记、统计汇总及日常监督检查工作。
（四）健全高校国有资产管理信息系统，对高校国有资产实施动态管理。
（五）按规定权限审核、审批或报备高校有关资产配置、处置以及利用国有资产对外投资、出租、出借等事项；负责高校长期闲置、低效运转和超标准配置资产的调剂工作，优化高校国有资产配置，推动高校国有资产共享、共用。
（六）按规定权限审核、审批或报备高校出资企业改制上市、产权转让、资产重组等国有资产管理事项；组织编报高校出资企业国有资本经营预算建议草案，并督促高校按规定缴纳国有资本收益。
（七）组织实施高校国有资产管理的绩效考核，推进资产共享共用和公共平台建设工作。
第七条 高校应建立“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的国有资产管理机制。
第八条 高校应建立健全国有资产管理机构，履行高校国有资产管理职责。
第九条 高校负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。主要职责是：
（一）贯彻执行国家有关国有资产管理法律法规和政策。
（二）根据财政部、教育部国有资产管理有关规定，制定国有资产管理具体办法并组织实施。
（三）完善资产购置、验收、登记入账、使用维护、绩效考核等日常管理工作，做好资产的账务管理、清查登记、统计报告及日常监督检查工作；负责国有资产信息管理及信息化建设等工作，对国有资产实施动态管理。
（四）按照规定权限，办理国有资产配置、处置和对外投资、出租、出借等事项的审核、审批或报备手续。
（五）负责用于对外投资、出租、出借等国有资产的保值增值，承担出资企业国有资产保值增值责任。
（六）负责办理国有资产产权占有、变更及注销登记等相关工作；负责国有资产清查、清产核资、资产评估及资产划转工作；负责出资企业国有资产管理工作，做好出资企业国有资本经营预算和国有资本收益的缴纳工作。
（七）负责存量资产的有效利用，推动大型仪器、设备等资产的共享、共用和公共平台建设工作，建立国有资产共享共用机制。
（八）负责国有资产管理体系建设，建立思想素质和业务素质较高的资产管理队伍。
（九）接受教育部、财政部的监督指导，定期报告国有资产管理工作。
第三章 资产配置
第十条 高校国有资产配置是指高校根据事业发展的需要，按照国家有关法律法规和规章制度规定的程序，通过购置、调剂及接受捐赠等方式为本单位配备资产的行为。
第十一条 高校国有资产配置应当符合以下条件：
（一）现有资产无法满足高校事业发展的需要；
（二）难以与其他单位共享、共用相关资产；
（三）难以通过市场购买服务方式实现，或者采取市场购买服务方式成本过高。
第十二条 高校国有资产配置应当符合国家规定的配置标准；国家没有规定配置标准的，应当加强论证，从严控制，合理配置。
第十三条 高校应当按照财政部、教育部的要求，根据本单位发展需求，以资产存量为依据，对纳入财政部新增资产配置预算范围的资产，分别编制基本支出年度资产购置计划和项目支出年度资产购置计划，并按照财政部批复的年度部门预算组织实施。新增资产配置预算一经批复，除无法预见的临时性或特殊增支事项外，不得调整。确需调整的，应当由高校提出申请，报教育部审核并报财政部审批。没有履行相关程序的，一律不得购置。
高校购置纳入政府采购范围的资产，应当按照政府采购管理的有关规定执行。
第十四条 高校接受捐赠等方式形成的各类资产属国有资产，由高校依法占有、使用，应及时办理入账手续，加强管理。高校自建资产应及时办理工程竣工验收、竣工财务决算编报以及按照规定办理资产移交，并根据资产的相关凭证或文件及时进行账务处理。
第十五条 高校对校内长期闲置、低效运转的资产，应进行调剂，提高资产使用效益；对于长期闲置的大型仪器设备，高校应报告教育部，由教育部负责调剂。
第四章 资产使用
第十六条 高校国有资产的使用包括单位自用和对外投资、出租、出借等方式。高校国有资产使用应首先保证高等教育事业发展的需要。
第十七条 高校应当建立健全国有资产购置、验收、入账、保管、领用、使用、维护等相互制约的管理制度，加强国有资产日常管理。
第十八条 高校应当坚持安全完整与注重绩效相结合的原则，建立国有资产有偿使用制度，积极推进国有资产整合与共享共用，提高国有资产使用效益。
第十九条 高校应当对实物资产进行定期清查，完善资产管理账表和相关资料，做到账账、账卡、账实相符；对清查盘点中发现的问题，应当查明原因，并在资产统计信息报告中反映。
第二十条 高校应当加强对本单位专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、校名校誉、商誉等无形资产的管理，依法保护，合理利用，并按照国家有关规定及时办理入账手续，加强管理。
第二十一条 高校利用国有资产对外投资、出租、出借等事项，应当符合国家有关法律法规的规定，加强可行性论证、法律审核和监管，做好风险控制和跟踪管理，确保国有资产保值增值。
第二十二条 高校利用国有资产对外投资、出租、出借等事项，按以下规定权限履行审批手续：
高校利用货币资金对外投资50万元（人民币，下同）以下的，由高校审批后10个工作日内将审批文件及相关资料报教育部备案，教育部审核汇总后报财政部备案；50万元以上（含50万元）至800万元以下的，由高校审核后报教育部审批，教育部审批后报财政部备案；800万元以上（含800万元）的，由高校审核后报教育部审核，教育部审核后报财政部审批。
高校利用固定资产、无形资产对外投资、出租、出借，单项或批量价值（账面原值，下同）在500万元以下的，由高校审批后10个工作日内将审批文件及相关资料报教育部备案，教育部审核汇总后报财政部备案；单项或批量价值在500万元以上（含500万元）至800万元以下的，由高校审核后报教育部审批，教育部审批后报财政部备案；单项或批量价值在800万元以上（含800万元）的，由高校审核后报教育部审核，教育部审核后报财政部审批。
第二十三条 高校向教育部申报国有资产使用事项，应对提交材料的真实性、有效性、准确性负责。
第二十四条 高校经批准利用非货币性资产进行对外投资，应当聘请具有相应资质的中介机构，对拟投资资产进行评估，资产评估事项按规定履行备案或者核准手续；高校国有资产出租，原则上应采取公开招租的形式确定出租的价格，必要时可采取评审或者资产评估的办法确定出租的价格。高校国有资产出租、出借，期限一般不得超过5年。
第二十五条 高校不得使用财政拨款及其结余进行对外投资；凡有银行贷款的高校，原则上不得新增货币资金投资；高校不得买卖期货、股票；不得购买企业债券、基金和其他任何形式的金融衍生品或进行其他任何形式的金融风险投资；利用国外贷款的高校，不得在国外债务尚未清偿前利用该贷款形成的资产对外投资。国家另有规定的，从其规定。
第二十六条 高校不得将其占有、使用的国有资产作为抵押物对外抵押或担保，不得为任何单位或个人的经济活动提供担保。国家另有规定的，从其规定。
第二十七条 高校应发挥自身优势，积极鼓励利用科研成果等无形资产实施科技成果转化。按照国家法律法规和有关规定，制定促进科技成果转化实施办法。
第二十八条 高校应当对本单位对外投资、出租、出借的资产实行专项管理，并在单位财务报告中披露相关信息。
高校对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和科研成果形成的无形资产等取得的收入应当纳入学校预算，统一核算，统一管理。
第五章 资产处置
第二十九条 高校国有资产处置是指高校对其占有、使用的国有资产进行产权转让或者注销产权的行为。
第三十条 高校国有资产处置的范围包括：报废、淘汰的资产，产权或使用权转移的资产，盘亏、呆账及非正常损失的资产，闲置、拟置换的资产，以及依照国家有关规定需要处置的其他资产。
处置方式包括：报废报损、出售、出让、转让（含股权减持）、无偿调拨（划转）、对外捐赠、置换、货币性资产损失核销等。
第三十一条 高校处置的资产应当权属清晰。权属关系不明确或者存在权属纠纷的资产，须待权属界定明确后方可处置。
第三十二条 高校处置国有资产，应按照规定权限进行审核、审批或报备。未按规定办理相关手续，不得擅自处置。
第三十三条 高校处置国有资产，应按以下权限履行审批手续：
核销货币性资产损失50万元以下的，由高校审批后10个工作日内将审批文件及相关资料报教育部备案，教育部审核汇总后报财政部备案；50万元以上（含50万元）至800万元以下的，由高校审核后报教育部审批，教育部审批后报财政部备案；800万元以上（含800万元）的，由高校审核后报教育部审核，教育部审核后报财政部审批。
货币性资产以外的其他资产处置事项，一次性处置单位价值或批量价值（账面原值，下同）在500万元以下的，由高校审批后10个工作日内将审批文件及相关资料报教育部备案，教育部审核汇总后报财政部备案；一次性处置单位价值或批量价值在500万元以上（含500万元）至800万元以下的，由高校审核后报教育部审批，教育部审批后报财政部备案；一次性处置单位价值或批量价值在800万元以上（含800万元）的，由高校审核后报教育部审核，教育部审核后报财政部审批。
其中，中关村国家自主创新示范区内高校对其拥有的科技成果进行产权转让或注销产权的行为，一次性处置单位价值或批量价值在800万元以下的，由高校按照有关规定自主进行处置，并于一个月内将处置结果报财政部备案；一次性处置单位价值或批量价值在800万元以上（含800万元）的，由高校审核后报教育部审核，教育部审核后报财政部审批。国家另有规定的，从其规定。
第三十四条 高校向教育部申报国有资产处置事项，应对提交材料的真实性、有效性、准确性负责。
第三十五条 高校国有资产处置应当遵循公开、公正、公平和竞争、择优的原则。高校出售、出让、转让资产数量较多或者价值较高的，应通过招标、拍卖等市场竞价方式公开处置。未达到使用年限的固定资产报废、报损，高校应从严控制。
高校直接持有出资企业国有股权转让，按照《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委 财政部令第3号）、《财政部关于企业国有资产办理无偿划转手续的规定》（财管字〔1999〕301号）和《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号）等规定执行；涉及高校直接持有上市公司国有股权转让，按照《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（国资委 证监会令第19号）和《财政部关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知》（财管字〔2000〕200号）等规定执行。
第三十六条 高校应当加强对本单位专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、校名校誉、商誉等无形资产处置行为的管理，规范操作，防止国有资产流失。
第三十七条 教育部、财政部对高校国有资产处置事项的批复，以及高校按规定权限处置国有资产并报备案的文件，是高校办理产权变动和进行账务处理的依据，是教育部、财政部安排高校资产配置预算的参考依据。
第三十八条 高校国有资产处置收入，在扣除相关税金、评估费、拍卖佣金等相关费用后，按照政府非税收入管理和财政国库收缴管理的规定上缴中央国库，实行“收支两条线”管理。
第六章 产权登记与产权纠纷处理
第三十九条 高校国有资产产权登记是指国家对高校占有、使用的国有资产进行登记，依法确认国家对国有资产的所有权和高校对国有资产的占有、使用权的行为。
第四十条 高校根据财政部《事业单位及事业单位所办企业国有资产产权登记管理办法》（财教〔2012〕242号）有关规定，组织申报国有资产产权登记。
第四十一条 产权纠纷是指由于国有资产所有权、经营权、使用权等产权归属不清而发生的争议。
第四十二条 高校与其他国有单位和国有企业之间发生国有资产产权纠纷的，由当事人双方协商解决；协商不能解决的，由高校向教育部申请调解，或者由教育部报财政部调解，调解不成的，可依法提起诉讼。
第四十三条 高校与非国有单位或者个人之间发生产权纠纷的，由高校提出拟处理意见，经教育部审核并报财政部同意后，与对方当事人协商解决；协商不能解决的，依照司法程序处理。
第七章 资产评估与资产清查
第四十四条 高校有下列情形之一的，应当对相关国有资产进行评估：
（一）整体或者部分改制为企业；
（二）以非货币性资产对外投资；
（三）合并、分立、清算；
（四）资产拍卖、转让、置换；
（五）整体或者部分资产租赁给非国有单位；
（六）确定涉讼资产价值；
（七）法律、行政法规规定的其他需要进行评估的事项。
第四十五条 高校有下列情形之一的，可以不进行资产评估：
（一）经批准部分资产无偿划转；
（二）下属事业单位之间的合并、资产划转、置换和转让；
（三）其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为，报经教育部和财政部确认可以不进行资产评估的。
第四十六条 高校国有资产评估工作应当依据国家国有资产评估有关规定，委托具有资产评估资质的评估机构进行。高校应当如实向资产评估机构提供有关情况和资料，并对所提供的情况和资料的客观性、真实性和合法性负责。
高校不得以任何形式干预资产评估机构独立执业。
第四十七条 高校国有资产评估项目实行核准制和备案制。核准和备案工作按照国家有关国有资产评估项目核准和备案管理的规定执行。
高校资产评估项目备案工作，应由高校审核后报教育部审核，教育部审核后报财政部备案。高校出资企业的资产评估项目备案工作，应由高校审核后报教育部备案。
第四十八条 高校进行资产清查，按照财政部《行政事业单位资产清查暂行办法》（财办〔2006〕52号）有关规定，应当向教育部提出申请，经教育部审核，财政部批准立项后组织实施。高校资产清查工作中的资产盘盈、资产损失和资金挂账认定和结果确认等，按照财政部《行政事业单位资产核实暂行办法》（财办〔2007〕19号）有关规定执行。国家另有规定的，从其规定。
高校资产清查中的固定资产损失，应按以下权限履行审批手续：
单项固定资产损失低于50万元的，根据中介机构的审计意见，经高校负责人批准后核销，并报教育部备案，教育部审核汇总后报财政部备案；单项固定资产损失超过50万元（含50万元），低于200万元的，由高校提出处理意见，报经教育部批准后核销，并报财政部备案；单项固定资产损失超过200万元（含200万元）的，由高校提出处理意见，经教育部审核，报财政部批准后核销。
高校资产清查中的货币资金损失、坏账损失、存货损失、有价证券损失、对外投资损失、无形资产损失等其他类资产损失，应按以下权限履行审批手续：
分类损失低于50万元的，由高校提出处理意见，经教育部批准后核销，并报财政部备案；分类损失超过50万元（含50万元）的，由高校提出处理意见，经教育部审核，报财政部批准后核销。
第四十九条 高校资产清查内容包括：基本情况清理、账务清理、财产清查、损溢认定、资产核实和完善制度等。高校有下列情形之一，应当进行资产清查：
（一）根据各级政府及其财政部门专项工作要求，纳入统一组织的资产清查范围的；
（二）进行重大改革或者改制的；
（三）遭受重大自然灾害等不可抗力造成资产严重损失的；
（四）会计信息严重失真或者国有资产出现重大流失的；
（五）会计政策发生重大变更，涉及资产核算方法发生重要变化的；
（六）财政部门认为应当进行资产清查的其他情形。
第八章 资产信息管理与报告
第五十条 高校应当按照国有资产管理信息化的要求，建立国有资产管理信息系统，及时录入相关数据信息，加强国有资产的动态监管，并在此基础上组织国有资产的统计和信息报告工作。
第五十一条 高校国有资产管理实行报告制度，包括年度决算报告、重大事项报告和专项工作报告等。国有资产信息报告是高校财务会计报告的重要组成部分。
第五十二条 高校应当按照财政部规定的年度部门决算报表的格式、内容及要求，对其占有、使用的国有资产状况做出报告。国有资产年度决算报告应当内容完整、信息真实、数据准确。
第五十三条 高校应当充分利用资产管理信息系统和资产信息报告，全面、动态地掌握本单位国有资产的占有、使用和处置状况，并作为编制本单位部门预算的重要依据。
第九章 资产管理绩效考核
第五十四条 高校国有资产管理绩效考核是指利用国有资产年度决算报告、资产专项报告、财务会计报告、资产统计信息、资产管理信息化数据库等资料，运用一定的方法、指标及标准，科学考核和评价高校国有资产管理效益的行为。
第五十五条 高校应当逐步建立和完善国有资产管理绩效考核制度和考核体系，按照社会效益和经济效益相结合的原则，通过科学合理、客观公正、规范可行的方法、标准和程序，真实地反映和评价本单位国有资产管理绩效。
第五十六条 高校国有资产管理绩效考核，应当包括国有资产管理的基础工作，国有资产管理制度建设，国有资产配置、使用和处置等主要内容。
第五十七条 高校国有资产管理绩效考核，应当坚持分类考核与综合考核相结合，日常考核与年终考核相结合，绩效考核与预算考评相结合，采用多元化的指标体系和科学的方式方法，不断提高高校国有资产的安全性、完整性和有效性。
第五十八条 高校应当充分利用国有资产管理绩效考核的结果，总结经验、推广应用，查漏补缺、完善制度，加强管理、提高效益。
第十章 监督检查
第五十九条 教育部建立科学合理的高校国有资产监督管理制度，并对高校国有资产管理情况进行监督检查。
第六十条 高校应建立国有资产管理检查制度，对本单位国有资产管理情况进行监督检查。
第六十一条 高校国有资产监督检查应当坚持单位内部监督与财政监督、审计监督、社会监督相结合，事前监督与事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项检查相结合。
第六十二条 高校应当建立健全科学合理的国有资产监督管理责任制，将资产监督管理责任落实到具体部门、单位和个人，加强对国有资产利用效率和效益的考核，依法维护国有资产的安全完整，提高国有资产使用效益。
第六十三条 高校和有关责任人违反本办法规定的，应依法追究其相应责任，并依据相关规定进行处罚、处分和处理。
第十一章 附则
第六十四条 高校应当根据本办法和单位实际，制定本单位国有资产管理办法，并报教育部备案。
第六十五条 高校出资企业改制上市、产权转让、资产重组等国有资产管理事项，按照财政部有关规定执行。
第六十六条 教育部直属事业单位的国有资产管理依照本办法执行。
第六十七条 本办法由教育部负责解释。本办法未尽事项，按照国家国有资产管理的有关规定执行。
第六十八条 本办法自印发之日起施行。
内容简介
摊贩，作为一种常见的营业形式，在我国现行法律上找不到其合法定位，而认为是未经商事登记的个体工商户，属于违法营业。一般认为，我国立法属于民商合一，摊贩未经工商登记，仅能作为自然人而成为民事主体。但是，摊贩的营业本身作为一种商业行为，将其完全等同于一般自然人主体是不合适的，尤其是关于摊贩管理方面，近年来，由于城管集中了有关商事行政法中无照经营的处罚权，介入城市管理领域的摊贩管理，在城管执法与摊贩之间大量的社会矛盾冲突。
去年以来，我国有关《个体户管理条例》进入修订程序，修订过程中拟将摊贩作为个体工商户进行管理，并高举“摊贩合法化”作为旗帜。但该立法的草案对于摊贩与个体工商户在商事登记、权利能力、行为能力、摊贩管理的焦点问题等诸多方面不甚了了，本文拟从以下几个方面对摊贩的法律地位及其管理进行初步研究：
论文第一部分，从商事主体的概念与特征、商事主体的一般分类入手，主张摊贩可以归类为小商人，在境外商事法上可以找到有关立法例，因而认为我国摊贩有必要成为适格的商事主体。摊贩本身与个体工商户存在一定差异。
论文第二部分着眼于商事登记的概念与特征，认为商事登记可分为强制登记与任意登记，任意性登记不应该适用有关无证经营取缔的法规。摊贩属于小规模商业，可自行选择任意性登记甚至免于登记，其商事法律主体地位的取得应该是法定的而不是强制登记的。
论文第三章就摊贩的商事能力、行为能力、商事行为和责任义务等方面进行简要论述，指出摊贩的一切商事管理，例如商号、商行为、商事行为、账簿、税收等方面都应该从简。而立法上若将摊贩纳入个体工商户的范畴，将会大大增加摊贩的经营成本和国家执法成本，并非合理选择。
论文第四部分专门研究了摊贩的经营场所问题。首先研究经营场所的概念和特征，认为摊贩经营场所可以分为自有、他有、公有三类，进而指出，摊贩在城市中的主要问题，是未经许可利用公有公共设施公物的问题，而这也是城管部门为什么要介入摊贩工商管理，接收有关行政处罚权的切入点。
文章第五部分从行政法上公物、公物管理权、公物警察权的理论入手，认为目前城管对于摊贩的管制，其实并非为了商事法上有关商事登记的管理措施，而是基于公物警察权而对摊贩利用公物的行为，借用有关工商法规进行的管制；进而研究了城管依据工商法规对摊贩进行取缔的不合理性。
本文结论部分讨论如下问题：多元化管理动因下，摊贩管理必须抓住主要矛盾，即摊贩占用公物的问题而不是商事登记问题；计划经济思维下的对摊贩进行的经济身份管制应当破除；应当完善城市公物法规，运用公物管理权科学合理的设置公物用途，也可以通过公物警察权上的行政许可实现摊贩利用公物合法化，而修订个体工商户管理法规于此并无裨益。总之，我国将来的立法在摊贩管理问题上，应当减少针对摊贩强制力的运用，以实现和谐社会的宗旨。
摊贩管制问题初探
引言
2009年7月21日国务院法制办公室将《个体工商户条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）全文公布，征求社会各界意见，以便进一步研究、修改后报请国务院常务会议审议。 该稿第九条规定：“个体工商户的登记事项包括经营者姓名和住所、组成形式、经营范围、经营场所。”“无固定经营场所的摊贩，申请登记为个体工商户的，登记事项不包括经营场所。”因而该条款被认为将要打开长期关闭的“摊贩合法化”的大门。
在我国现行立法上，摊贩正是因为无“固定经营场所”，难以获得工商机关的登记。1987年9月1日其施行的《城乡个体工商户管理暂行条例》第二条规定：“有经营能力的城镇待业人员、农村村民以及国家政策允许的其他人员，可以申请从事个体工商业经营，依法经核准登记后为个体工商户。”第八条规定：“个体工商户应当登记的主要项目如下：字号名称、经营者姓名和住所、从业人数、资金数额、组成形式、经营范围、经营方式、经营场所。”由于登记为个体工商户有明确的经营场所要求，导致大量的无固定经营场所的摊贩实际上不可能登记为个体工商户。
现行摊贩管理理发的最大困境在于，摊贩不能获得工商登记被视为非法营业而面临“取缔”的命运。1987年9月5日《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第十五条规定：“对个体工商户无照经营的处罚，在第十五条作了规定：“从事个体工商业经营的个人或者家庭，未经工商行政管理机关核准登记颁发营业执照擅自开业的，属非法经营，应予取缔，没收非法所得，可以并处5000元以下的罚款。”2003年3月1日《无照经营查处取缔办法》第四条规定：“下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：（一）应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（二）无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（三）已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（四）已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为；（五）超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。”但是“农民在集贸市场或者地方人民政府指定区域内销售自产的农副产品，不属于本办法规定的无照经营行为。”一般认为，我国对包括无固定经营场所的摊贩在内的各类无个体商户执照的商人，应当适用该办法，这就在事实上造成了这样一种局面，即个体工商户登记已经成为强制性登记，凡不经登记即为非法，其结果只能是遭受取缔。
更大的问题出现在执法主体方面。摊贩的取缔，原属于基层工商行政机关的职权。针对“七八顶大盖帽管不了一定小草帽”，既取缔不力，又罚款过滥的执法形势，1996年，我国根据《行政处罚法》的规定，实施了“相对集中行政处罚权”制度，之后，对城市管理范围内无照经营摊贩的查处权限大部分被移交给城市建设监察部门，即现在城管的前身。该制度实施十余年来，城管与摊贩的各类冲突有增无减，社会舆论对城管机关及其执法者的指责铺天盖地。在这种形势下《个体工商户条例（征求意见稿）》的发布，体现了国家有关部门试图解摊贩立法困境的一种尝试。
但是，无固定经营场所的摊贩的管理问题，不但涉及商人或者个体工商户的商事登记管理法规，还涉及城市管理行政管理法规。要在立法上制定一种合理的制度来管理摊贩，弄清楚摊贩的法律性质十分必要。基于这个原因，本文拟从摊贩的商事主体、商事登记，商事能力、经营场所公物行政法摊贩的行为管制等方面初步研究摊贩管理问题。
第一章 摊贩商事主体地位
摊贩及其相毗连的个体工商户均可以从商法——商事主体角度加以研究。摊贩是一种原始的商人，摊贩能否在现代商法中取得何种主体地位，以及如何取得这种主体地位，是研究摊贩法律问题首当其冲应当关注的。
一 商事主体的概念和特征
商事主体，在国外商法典有不同的称谓，如“商业主体”、“商主体”、“商人”。关于商事主体，我国法学界对其还没有统一的解释，一般认为，商事主体是指依商事法的规定，参加商事活动，享有权利并承担义务的人。简言之，即商事法上的权利义务的归属者。
商事主体有如下特征：1、商事主体是商事法上规定的人，这里的“人”包括自然人、法人及其变态形式。2、须有商事权利能力和行为能力。它是商主体依据商业登记所核定的经营范围，独立地从事特定的商行为，享有商法上的权利并承担商法上的义务的资格和能力。3、须是参加商事活动者，只有具备一定条件的民事主体才能成为商主体。4、须是缔结商事关系并享有权利、承担义务者，即以自己的名义，独立地享有权利、承担义务。
摊贩是否属于商主体？否认说认为：现代化大生产中，商事主体的内涵及构成发生了根本的变化，以特殊身份的自然人构成的商人阶层不复存在，以个人经营为形式的小商小贩不再作为社会经营活动的主要方式，取而代之的是具有组织体要素的企业，从事商事活动的主体实质上是企业，企业是市场经营活动的主要载体。商主体法定原则是各国商主体制度的普遍的原则，一般认为商主体法定是包括商主体类型法定、内容法定和公示法定三个方面。商主体类型法定实质是指商法对商主体的类型加以强行法的规定，商主体资格的获得必须是通过法定的程序，符合法定的条件。
我们认为，从实然法的角度上看，认为我国法律在目前确实不承认摊贩的商事主体法律地位是有道理的。但是，从学术的角度看，我国商事立法十分混乱，对的商事主体地位没能涉及，这本身就是立法不科学不完善的问题，并不足以否定摊贩的商事主体地位。商主体限定在企业是不妥的。现在创业的人很多，特别是刚毕业的年轻大学生，他们既没有资本，也没有技术，基本上不会成立个人独资企业。那他们想从事商业的话，只有去工商局登记下成为个体工商户。个人的力量虽然渺小，但却是商业发展的最初的原动力。为什么要把他们排除在外呢，虽然小商贩如今是现代商业形式的低级模式，但不能因为出现了企业这种高级形态就把原来在商业发展史中做出重要贡献的小商贩给排除出去的。从学术角度对摊贩的商事法律地位进行研究和讨论，将其认定为商事主体是完全必要的。
二 商事主体的一般分类
在商法典创制的时代，商主体的分类主要是从经营活动的种类和法律表现状态的角度考虑的。20世纪以来，随着现代公司制度的建立和一系列商事特别法的颁布，投资状态成为商人分类的另一重要基础。商人类型的发展变化一定程度上反映了社会经济发展的状态，同时体现了商人这一特定的商事组织体的不断成熟。
在当代各国商法中，商主体表现为多种形式，不同国家的商事立法和不同的商法理论，常常依照不同的标准对商主体予以分类。一般说来，主要有以下多种分类 ：
1、依照商主体的组织结构形态或特征，即是自然人还是组织体以及组织形态等形式状况，商主体可分为商个人、商法人、商合伙。
2、依照法律授权或法律设定的要件、程序和方式，商主体可分为法定商人、注册商人、任意商人；或称必然商人、应登记商人、自由登记商人。
3、依照经营者的法律状态和事实状态，商主体可分为形式商人或固定商人、拟制商人、表见商人。
4、依照经营者的经营规模，商主体又可分为大商人或完全商人和小商人。
5、依照经营种类，商主体可分为制造商、加工承揽商、销售商、供应商、租赁商、运输仓储商、餐旅服务商、金融证券商、保险商、代理商、行纪商、居间商、信托商等等。
6、依照商主体资产的权利状态，还有学者将商主体分为个体经营者、企业、商业使用人等等。
在我国，商主体的种类没有以商法典的形式作出明确划分。可以从事商事经营活动的主体颇多，它主要表现在民法、企业法、涉外企业法、工商登记法规以及税法等等之中。根据上述法律、法规的规定，在我国，商主体主要表现为商法人、商个人、商合伙人、商中间人、商辅助人等类型。
三 摊贩属于小商人
将摊贩归于那种分类的商人更为合适？由于摊贩经营中的具体情况有所不同，摊贩的组织形式可能是自然人经营，也可能是家庭经营甚至合伙经营，但是无论是否经过工商登记，摊贩应属于小商人。在传统大陆商法上，与小商贩最具相似性的也是“小商人”。小商人与大商人或者完全商人相对应，是指从事基本商营业的经营者，根据种类和规模不需要以商人方式设立经营。即，根据经营的种类、范围，小商人不需要一套完整的商事机构，营业可以不按照商法典、其他商事法规对完全商人的一整套严格规定来进行。小商人制度之初衷乃在于特殊保护小规模经营者，使其既能获得商人的某些权利又不适用商法的某些严格规定，以限制其经营风险、节约经营费用。
对于小商人，商法规范只是有限的适用。小商人在经营规模、内容上不同于完全商人，但在法律地位上享有与完全商人基本相同的权利。对于一些专门用于保护完全商人的违约金、担保等特殊条款不适用于小商人。同时小商人由于规模小等原因不被授予经理权，也不能从事无限公司、两合公司的经营。对小商人豁免一些完全商人需履行的义务，如不需要商号、不必在商事登记簿上登记注册，不必制作商事簿记等。
《德国商法典》1998年修订时取消了“小商人”的概念，但这一概念的实质得以保留，将其事实上归入自由登记商人。自由登记商人是德国商法特有的分类，就是法律赋予某些商主体是否注册登记的选择权，即使不登记也能作为商主体而存在，即是说，该商主体有登记注册的权利但无此义务，主要是适用于从事经营农业和林业的企业。与德国的自由登记商人相近的是我国的农村承包经营户。依我国现行法律规定，与必须登记才能获得营业资格的个体工商户、个人独资企业比较，商自然人中的农村承包经营户应属于自由登记商人。根据现行《德国商法典》第2条，小规模经营者都可以通过自愿登记取得商人资格，对小规模经营者原则上适用民法，但也可以通过在商事登记簿上登记而取得商人资格，也可以在选择登记为商人后通过注销登记放弃商人资格。如此，原先的小商人成了可随时“上下车”的“可为商人”，或称之为“持有返程车票”的小商人。此外，取消小商人的特别法简化了商人法，由于登记法院免除了审查申请企业是否需要以商人方式从事经营之烦累，登记程序也得以简化。
《日本商法典》及附属法令（1932年敕令）规定的小商人是指：（1）挨户买卖物品者；（2）在道路中买卖物品者；（3）以不满五百元之资本而经营商业者。小商人不适用有关商业登记、商号、及商业账簿诸规定。于行商、露店商人等，无使为登记，或使备账簿而记载可及影响于财产的一切之事项之必要者，以彼等殆不得实行之，又于彼等无以与商号之必要。于小商人既无此等之义务亦自无权利，彼等不得申请登记，虽随意作账簿而记载一切之事项，亦无商法上所规定之商业账簿的效力，虽定商号者，亦不受何等之保护。
《韩国商法典》第9条也规定，有关经理、商号、商业账簿及商业登记的规定，不适用于小商人。
从我国城市摊贩的经营规模、经营组织、经营场所等等方面来看，绝大多数无合法经营场所场所的摊贩应该属于不需登记的小商人。也就是说，这些小商人基本上可以不必进行商事登记而进行营业。
第二章 摊贩商事登记管理
摊贩的小商人的商事法律地位决定了摊贩是可以自由选择是否登记甚至不必登记的。但是，要研究未经商事登记的摊贩与经过商事登记的个体工商户之间的区别和联系，就不能不考察我国与摊贩有关的商事登记方面的法律问题。
一 商事登记的概念和特征
商事登记又称商业登记，是指商主体或商主体的筹办人或负责人、代表人，为设立、变更或终止商主体资格，依照商法典、专门的商事登记法或其它法律法规中的相关内容及程序，将法定登记事项向登记主管机关提出，经其审查核准，登记于登记簿并公布于众的行为。
作为对商事主体的组织和经营实行间接管理监督的现代商事登记制度，是商事主体摆脱封建行会的束缚及其对国家政权的依附，得以市场主体的地位从事生产经营，开展平等竞争的产物。以公司注册为标志的登记制度始于1844年英国公司法，1861年《普通德意志商法典》建立了统一的商事登记制度，规定在地方法院设置商业登记薄，由地方法院办理商业登记；欧陆国家和日本不久均仿效德国，建立起商业登记制度；英美等普通法系国家则由政府主管企业登记注册和工商管理的专门机关，办理相关事宜。
商事登记的特征是：
第一，商事登记是行政机关依法实施行政管理的职能行为，没有法律的规定，行政机关不得作为。因而放宽或“附加”登记条件都不是依法行政行为。
第二，商事登记是由相对人提起，属于被动行使职权的行为，没有相对人的申请，就没有登记行为发生。
第三，商事登记是羁束行政行为，也就是说，是否给予登记，登记机关无自由裁量权。对符合法定条件的登记申请，登记机关必须依法受理并给予登记，反之应当拒绝登记。
第四，商事登记的内容为法定内容，依据的是法律事实。
