汉中市人民政府办公室关于印发汉中市主要污染物总量减排统计监测及考核实施办法的通知
陕西省汉中市人民政府办公室
汉政办发〔2008〕50号
汉中市人民政府办公室关于印发汉中市主要污染物总量减排统计监测及考核实施办法的通知
各县区人民政府，汉中经济开发区管委会，市政府各工作部门、直属机构：
《汉中市主要污染物总量减排统计实施办法》、《汉中市主要污染物总量减排监测实施办法》和《汉中市主要污染物总量减排和环境质量指标考核实施办法》（以下简称“三个办法”），已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
一、充分认识建立主要污染物减排统计、监测和考核体系的重要意义。到“十一五”末，全市化学需氧量和二氧化硫排放总量分别比“十五”末减少8.1%和5.1%，是我市必须完成的约束性指标。建立科学实用、完整统一的主要污染物减排统计、监测和考核体系（以下简称“三个体系”），将主要污染减排完成情况纳入各县区和有关部门经济社会发展综合评价体系，实行严格的问责制，是强化政府和企业责任，确保实现“十一五”减排目标的重要保障。各县区、各有关部门要按照“三个办法”的要求，建立起本地、本部门的相关制度。市统计局要加快健全主要污染物总量减排统计指标，完善相关统计调查表、核算方案、数据评估办法等配套措施，指导帮助有关部门、行业协会、生产经营企业做好各项减排指标统计工作。环保、发改、经委、公安、城管等有关职能部门要抓紧建立基础数据采集、传输、加工、存储和使用等减排统计信息系统和工作协调机制。各用能单位和重点污染源单位要依法履行统计义务，全面加强减排计量、记录和统计，如实提供统计资料，按时报送数据。
二、严格执行主要污染物减排统计、监测和考核各项规定。要保证各项数据真实、准确，禁止随意修改统计数据，杜绝谎报、瞒报和不报行为，确保统计、监测和考核工作客观、公正和严肃。要严格执行减排考核工作纪律，对列入考核范围的减排指标，未经省市环保局和统计局审定，各县区政府不得擅自公布。市级环保部门要严格按照统计数据搞好减排考核，按照“三个办法”，对各县区和重点企业减排目标完成情况、减排措施落实情况进行考核。
三、切实加强对减排统计、监测和考核工作的领导。各县区、各有关部门要加强领导，统筹安排，落实责任，尽快建立并发挥“三个体系”作用。市环保局、市统计局等市级各有关部门要按照职能分工，认真履行职责，密切协作配合，加强指导监督，跟踪掌握动态，协调解决好工作中出现的各种问题。
二○○八年五月八日
汉中市主要污染物总量减排统计实施办法
市环保局 市统计局
第一章 总则
第一条 按照国务院、省政府《主要污染物总量减排统计办法》和原国家环保总局《环境统计管理办法》等规定，为规范全市主要污染物总量减排统计，制定本办法。
第二条 本办法所称主要污染物总量减排统计对象，是指实施排放总量控制的化学需氧量（COD）、二氧化硫（SO2）等污染物和环境质量指数。COD、SO2等污染物排放量的考核是工业源和生活源污染物排放量的总和。
第三条 主要污染物排放量统计包括年报和季报。年报统计辖区所有污染物年度排放及治理情况，报告期为1—12月。季报主要统计辖区重点污染源主要污染物季度排放及治理情况，报告期为1个季度。
季报制度中的国、省、市、县控重点污染源按照同级环境保护部门每年公布名单执行。
第四条 统计调查按照属地原则进行，各县区环保部门组织完成并负责审核，市环保局复核审定。工业源污染物排放量实行重点调查单位逐户发表调查和非重点调查单位比率估算的办法；生活源污染物排放量根据非农业人口数（或城镇人口数，以2005年环境统计口径为准）、燃料煤消耗量等社会经济统计数据核算。
第五条 本办法所称的重点调查单位是指污染物排放总量占行政辖区内排污总量85％以上的排污单位。重点调查单位的筛选工作根据排污量数据变化逐年进行。
筛选项目为：废水排放量、化学需氧量、氨氮、二氧化硫、烟尘、粉尘、固体废物等。其中任何一个项目被筛选上，该企业就为重点调查单位。
（一）在上述筛选范围以外的企业，但排放废水中含氰化物、汞、砷、铬、铅、镉等物质的企业也应确定为重点调查单位。
（二）上年度已通过各级环保部门竣工验收的建设项目应纳入环境统计调查范围。投入生产或试生产的新、改、扩建企业应当按照当年实际开工时间计算排污量，并将其纳入工业污染源重点调查单位的筛选范围。
（三）市、县区两级都要筛选辖区内重点调查单位，县区重点调查企业必须包括本辖区内的中省市重点调查企业。
（四）禁止在筛选重点调查单位时采用企业群的调查方式。
第二章 污染源统计核算方法
第六条 重点调查单位和减排单位全部发表调查，被调查单位必须按要求的时限和内容填报，并说明报告期生产运行和减排进度情况。县区环保部门对被调查单位报送的资料进行统计审核，对不准确的统计数据，应要求重新填报。
排污量的统计审核，原则上采用监测数据法计算排污量，若无监测数据或监测数据频次不足，火电厂采用物料衡算法测算二氧化硫排放量，钢铁、化工、造纸、建材、有色金属、纺织等行业选用排污系数法估算排污量。同时，监测数据法所得排污量必须与物料衡算法或排污系数法计算所得排污量进行比照验证，若相差大于5%或无法解释的按“取大数”原则确定污染物排放量数据。
物料衡算法测算公式：燃煤燃烧SO2排放量＝燃料煤消费量×含硫量×0.8×2×（1—脱硫率）。
含硫率以《排污收费制度》推荐值或国家认证的专业监测单位提供数据为准，若无准确监测数据，以2005年环境统计含硫率为准。
第七条 非重点调查单位的排污量以重点调查单位汇总后的排污量作为估算的对比基数，采取“比率估算”的方法，即按重点调查单位总排污量变化的趋势（指与上年相比，排污量增加或减少的比率），等比或将比率略做调整，估算出非重点调查单位的污染物排放量。估算出的各县区非重点调查单位各项污染物排放达标率原则上不得大于重点调查单位相对应的各项数值。非重点源每年削减比例同比不应高于本县区重点源削减平均比例的10%，否则须说明原因。
第八条 企事业单位主要污染物削减量的统计：
（一）关停企业污染物削减量，以上年纳入环境统计的企业的排放量减去其当年实际排污量所得；
（二）企业污染治理设施污染物削减量，上年纳入环境统计的企业新建污染治理设施通过调试期并连续稳定运行的，其去除量从通过调试期的第二个月算起，计算当年实际运行时间（扣除停运和非正常运行时间）及污染物削减量；
（三）新建成城市生活污水处理厂污染物去除量的核算方法与企业污染治理设施污染物削减核算方法相同。现有污水处理厂增加污水处理量的，须说明情况，增加量以新建管网的验收报告为依据，核算时间以通过验收的第二个月算起；
（四）当年新增火电二氧化硫削减量包括当年新增的火电脱硫设施、与省级环保部门联网的循环硫化床等脱硫措施、关停小火电机组形成削减量。
第九条 生活源污染物排放量统计：
（一）生活源COD排放量＝非农人口数×城镇生活COD产生系数×365－城镇污水处理厂去除的COD；
（二）生活源SO2排放量＝生活及其它煤炭消费量×含硫率×0.8×2；
（三）城镇生活COD产生系数取60克/人·天，煤炭含硫率原则上按历史环统水平计算，若发生明显升高或降低，应分析说明原因。
第十条 环境质量指标指数和我市实施减排的其他污染物，执行国家现行环境统计有关规定。
第三章 区域污染物排放总量统计核算方法
第十一条 各县区主要污染物排放总量和减排量的核定，采用国家环保总局推荐使用的排放强度法（详见附件）。
第十二条 使用强度法核算各县区污染物排放量时，须对计算结果进行校正。校正方法和校正系数根据年度环境监测与环境监察情况确定（详见附件）。
如果某一类行业工业增加值幅度较大，且该行业的排放强度与上一年整个工业污染源平均排放强度有较大差异，则可以单独测算此类行业的排放量，但须说明原因和依据。
第十三条 历年主要污染物排放量数据依据环境统计资料，其他基础数据均以统计部门公布或审核认定的数据为准。各县区统计、环保部门须联合将本县区社会经济发展中的GDP总量及结构变动、非农人口增长率（人数）、工业和社会耗煤量、主要污染物排放等总量减排基础统计数据报送市环保局，抄报市统计局。市环保局、市统计局分别对县区上报数据进行审核，于1月20日前提出上年度初步审核数据。以年度绝对增减变动量为依据核算区域主要污染物排放总量，在核算过程中对数据先核后算，使核算结果客观反映区域污染物排放量的实际。
第四章 其他规定
第十四条 主要污染物减排统计季报和年报，由县区环保部门负责指导、督促辖区企事业单位按照规定内容和格式如实填报，并进行审核，按统一格式汇总上报。逾期未报的县区，视为该季度或年度无新增减排措施，年终考核以该调度期内无减排量计。
第十五条 环境统计季报使用国家“十一五”季报软件，只填报县（含县级）以上重点污染源，主要统计季度主要污染物排放量，包括重点工业污染源主要污染物治理及监测情况，与上年同期相比增减变化情况及变化原因，并对主要污染物排放及治理变化情况进行分析，说明原因，于每季度末月25日前上报市环境统计调查中心和市减排办。数据变化分析附页说明。
第十六条 环境统计年报使用国家“十一五”年报软件，全面统计年度污染物排放及治理情况，包括所有主要污染物排放总量、重点工业污染源污染物排放情况、新增工业污染源情况、城市生活污染源排放及治理情况、医院废水排放及治理情况，对上年主要污染物排放及治理变化情况进行分析，说明原因。并按本办法要求进行核算，核算结果与核算主要参数一并上报。
各县区年报初步数据于次年1月15日前上报市环境统计调查中心和市减排办。数据变化分析附页说明。
第十七条 环境统计部门应动态掌握本辖区内主要污染物减排企业及其排放变化情况，根据每季度监测值计算结果对重点工业污染源统计数据进行比对校核，注意统计与减排的衔接，若差异较大需说明原因，与当季季报一同上报。
第十八条 环境统计季报、年报数据经省、市环保局审核认定后反馈给县环保局，做到省、市、县、企业环境统计数据一致。如有不同，则以市环境统计数据为准核算县区主要污染物新增排放量和新增削减量。
第十九条 本办法与中省有关规定不一致的，从其规定。
第二十条 本办法自公布之日起施行。
附件：
统计数据的核算校正公式和有关参数
一、化学需氧量的核算与校正
核算方法：
工业COD排放量＝上年工业COD排放量＋新增工业COD排放量－新增工业COD削减量
其中：
新增工业COD排放量＝2005年排放强度×上年GDP×扣除低COD排放行业贡献率后的GDP增长率
2005年排放强度＝2005年工业COD排放量/2005年GDP
扣除低COD排放行业贡献率后的GDP增长率＝〔1－（低COD排放行业工业增加值的增量/GDP的增量）〕×GDP增长率
上述增量和增长率均指当年与上年相比。
低COD排放行业包括电力业（火力发电）、黑色金属冶炼业（钢铁）、非金属矿物制品业（建材）、有色金属冶炼业、电器机械及器材制造业、矿产资源采选业、交通运输设备制造业七个行业。情况特殊的个别县区可以根据情况适当调整，总数不超过七个行业。
生活COD排放量＝上年生活COD排放量+当年城镇人口（非农人口）增长的COD排放量－当年新增生活COD削减量
当年城镇人口增长的COD排放量＝当年城镇增加的非农人口×城镇COD产生系数
校正方法：
在排放强度法中使用GDP核算各县区COD排放量时，用监测与监察系数对计算结果进行校正：
当年GDP＝上年GDP×计算用GDP增长率
计算用GDP增长率＝当年GDP增长率-监测与监察系数
监测与监察达标率＝监测达标企业数/监测企业数×0.5＋监察达标企业数/监察企业数×0.5
监测与监察达标率为100%的，监测与监察系数取值为2%，90%及以上的取1.8%，80%及以上的取1.6%，70%及以上的取1.4%，60%及以上的取1.2%，50%及以上的取1.0%，低于50%的为0。
二、二氧化硫排放量的核算与校正
核算方法：
SO2排放量＝火电SO2排放量＋非电SO2排放量
非电SO2排放量＝上年非电排放强度×（当年全社会耗煤量－当年电力煤耗量）－当年新增非电工业SO2削减量
上年非电排放强度＝上年非电SO2排放量/（上年全社会耗煤量－上年电力煤耗量）
当年非电SO2排放量须用主要耗能产品（粗钢、有色、水泥、焦炭等）的排放系数校核，按排放强度和排放系数法估算数据，取大数原则确定非电SO2排放量。
火电SO2排放量＝上年火电SO2排放量＋当年新增火电SO2排放量－当年新增火电SO2削减量
当年新增火电SO2排放量：按统计部门快报确定的辖区火力发电量、当年火力发电煤耗计算发电耗煤量，按辖区平均煤炭硫份确定新增电量导致的SO2产生量，扣去当年新建燃煤机组投产脱硫设施同时运行、上年燃煤机组投产脱硫设施滞后于当年运行（上年接转到今年的脱硫设施）形成的SO2削减量。
我市目前仅大唐略阳发电有限公司一户火电企业，可以用分机组火力SO2排放数据库作为审核依据，数据库要有分机组装机容量、发电量、耗煤量和SO2排放量，火电装机容量、发电量和增长速度可利用电力管理部门的火电装机容量指标。
校正方法：
在排放强度法中使用耗煤量核算各县区二氧化硫排放量时，用监察系数对二氧化硫排放量计算结果进行校正：
县区二氧化硫排放量＝当年核算二氧化硫排放量＋Σ企业非正常排放量
企业非正常排放量＝企业二氧化硫产生量×脱硫效率×（１－监察系数）
发现被检查企业脱硫设施非正常运行一次，监察系数取0.8，非正常运行二次监察系数取0.5，超过两次非正常运行，监察系数取0。
脱硫设施非正常运行定义为生产设施运行期间脱硫设施因故未运行而没有向环保部门及时报告的、没有按照工艺要求使用脱硫剂的、使用旁路偷排手段等各类环境违法行为。
汉中市主要污染物总量减排监测实施办法
市环保局 市统计局
第一条 为了准确核定污染源化学需氧量、二氧化硫等污染物排放量，根据陕西省《主要污染物总量减排监测办法》和陕西省《“十一五”主要污染物减排专项监测方案》等规定，制定本办法。
第二条 总量减排监测对象
（一）国控、省控、市控、县控重点污染源；
（二）当年有减排任务的其它污染源；
（三）年度总量减排考核工作需要监测的其它单位和事项。
第三条 总量减排监测项目及频次
（一）废水必测项目为流量、pH值、化学需氧量、氨氮和当年实施总量控制的其他污染因子，每季度监测一次。废气必测项目为排放量、二氧化硫和当年实施总量控制的其他污染因子，每季度监测一次。
（二）废水和废气的选测项目按国家监测技术规范和全市统一规定执行，与必测项目同步，每季度监测一次。
总量减排监测与现有常规监测、重点污染源监视性监测有重叠的，可一并进行，不重复进行监测。
第四条 污染源自动监测数据的确认
（一）凡安装自动监测设备的污染源，必须进行实验室比对监测，并进行自动监测数据有效性审核。实验室比对监测与自动监测设备同步现场采样，监测频次为每季度一次。
（二）实验室比对监测结果表明同步的自动监测的数据质量达不到规定时，则从本次实验室比对监测时间上推至上次实验室比对监测之间的时段按自动监测系统数据缺失处理。数据缺失时段的排放量按照相关技术规范的规定核算。
（三）重点污染源自动监测设备的安装和管理按中省相关规定进行。
第五条 总量减排监测由市、县环保局组织，环境监测站分工负责。市环境监测中心站负责对国控、省控、市控污染源监测，承担除省上负责校核以外的市级重点污染源自动监测系统比对监测和自动监测数据有效性审核工作，承担开发区、宁强、留坝县的总量减排监测。
县区环境监测站负责对本县区控污染源总量减排监测。其中，镇巴县的总量减排监测由西乡县环境监测站负责，佛坪县的总量减排监测由洋县环境监测站负责。
第六条 各监测站要制定监测工作方案，指导被监测的污染源单位制定监测技术方案，经环保主管部门审核后印发实施。
第七条 监测采样时，排污单位应保证生产负荷、治污设施运行正常，禁止人为调节工艺参数或降低生产负荷，造成样品失真。
第八条 监测采样应当与环境监察机构的现场监察同步进行，并对被监测单位采样时的原辅材料使用、工艺流程、物料平衡、环保设施运行工况等进行检查确认。
第九条 承担监测任务的监测站要对被监测的污染源（单位）逐个建立监测档案，健全有关资料。
第十条 各总量减排单位应在每月末向环保主管部门报送本企业监测数据和水、电、燃煤等主要原材料消耗情况。
第十一条 监测分析和监测报告审核要严格执行国家有关技术规范、标准及逐级审核制度。各县区监测数据经县区监测站三级审核，负责人签字加盖单位公章后于本季度（年度）末月25日前报市环境监测中心站。市环境监测中心站负责的总量减排监测数据和审核后的县区监测数据要在下季度（年度）首月5日前报市环保局，市环保局审核后，于首月10日前，报省环保局，同时通知有关县区环保局。
第十二条 市环境监测中心站每年组织不少于一次的监测质量检查，采取交叉监测，抽查等方式，校正误差。
第十三条 采集、核定、统计污染源排污量以监测的浓度和流量计算，安装有自动监测系统的，优先采用有效的自动监测数据。以人工监测数据为依据的，提供数据的监测单位应具备相应资质。
第十四条 经审核认定的污染源监测数据和排污量，环保部门应及时反馈给被监测单位，市级直接监测的，要及时通报被监测单位所在县区环保局，并按减排有关要求出具报告和有关资料。
第十五条 环境质量监测项目、频次、报送时限和方式等，按现行常规监测规定执行。
第十六条 本办法与中省有关规定不一致的，从其规定。
第十七条 本办法自公布之日起施行。
汉中市主要污染物总量减排和环境质量
指标考核实施办法
市环保局 市统计局
第一条 为落实市委、市政府关于主要污染物总量减排和环境质量指标目标责任考核的有关要求，根据国家和省市有关规定制定本办法。
第二条 本办法适用于本市承担主要污染物减排指标的县区和市直部门年度主要污染物总量减排完成情况、环境质量变动情况的考核。
第三条 本办法所称主要污染物，是指中省市确定的实施排放总量控制的化学需氧量、二氧化硫等污染物，环境质量指纳入市委市政府对县区目标责任考核的环境质量指标。
第四条 主要污染物总量减排和环境质量控制的责任主体是各级人民政府和市直有关部门。各责任主体应加强组织领导，认真组织实施。
各县区人民政府和市直有关部门要制定主要污染物总量减排工作方案，确定年度削减目标和削减计划，于当年1月20日前报市政府，抄送市减排办备案。
各县区和市直有关部门应建立本县区、本单位主要污染物排放量数据、减排主要工程措施实施情况以及环境质量变化情况的动态管理档案，健全主要污染物排放总量台账。
第五条 考核内容
(一)化学需氧量、二氧化硫等主要污染物总量减排年度计划指标完成情况。依据中省市主要污染物总量减排统计办法、监测办法和核算细则的相关规定予以核定；
(二)环境质量及其变动情况。主要考核区域流域的水、大气环境质量变动及达标情况。
第六条 考核由市人民政府组织，市环保局会同市统计局具体实施。
第七条 考核坚持实事求是、客观公正的原则，按照县区政府和市直有关部门自查、市政府组织复核的工作程序进行。
第八条 考核包括日常督查和定期考核。日常督查重点是工程治理减排项目的建设和运行情况、产业结构减排项目的实施情况、监督管理减排措施的落实情况。定期核查采用资料审核和现场随机抽查相结合的方式进行，分为半年核查和年度考核。日常督查情况作为半年核查和年度考核的基础资料。
第九条 各县区人民政府和市直有关部门每半年对本行政区域主要污染物总量减排计划完成和环境质量变动情况进行自查，分别于当年6月20日前和12月30日前向市人民政府报告半年和年度考核相关资料和自查报告。
第十条 当年12月下旬至次年1月上旬，市人民政府组织对各县区和市直有关部门进行实地评估和综合性考核，考核情况报经省上审核确认后，次年4月底前，向社会公布上年度主要污染物排放总量控制情况。
每年6月底前，市人民政府组织对各县区和市直有关部门进行半年核查，并向各县区通报核查结果。
第十一条 主要污染物总量减排和环境质量指标完成情况纳入各县区经济社会发展综合评价。其具体计分方法是：
（一）任务和赋分以当年市委、市政府确定的化学需氧量、二氧化硫减排量和空气质量优良天数等指标为准。减排量以年初核定的环境统计数据为基数，以年度新增削减量和新增排放量之差为准。
（二）主要污染物各减排指标实行均匀赋分。只有化学需氧量、二氧化硫指标的县区，各占赋分50%，有空气质量或其他环境质量指标的县区，各占赋分的40%、40%、20%。
（三）化学需氧量、二氧化硫减排指标分别计算，完成率低于60％（不含，下同）的，该项计“０”分，在60－100%之间的按比例扣减该项得分。单项指标超额完成任务的，每超10%加0.1分，单项加分最多不超过1.5分。完成率为负数（不降反升的），每负削减10%扣0.2分，最多扣1.5分，从其它项得分中减扣。
（四）环境质量等环境治理指标达标率每增减1%，加减0.1分，加减分值最多不超过0.5分。
（五）以下情况实行加减分：
1．获得国务院环境污染治理表彰的加1.0分，获得国家部、委和省政府环境污染治理表彰的加0.8分，获得省政府厅、局和市政府环境污染治理表彰的加0.5分；
2．发生被中共中央、国务院领导点名批评的重大污染问题，被国家环境保护部“限批”或列为年度整治重点挂牌督办的，每次（项）扣减1分，被中央电视台、中央人民广播电台、人民日报反面曝光并属实的，每次（项）扣0.8分；
3．被国家环境保护部领导和省委、省政府领导点名批评，被列为省级“限批”或被省政府挂牌督办，或发生被省电视台、省广播电台、陕西日报反面曝光经查证属实的，每次（项）扣0.5分。
（六）各县区最高得分不超过赋分，超过的以满分计，最低以“0”分计，不计算负分。
第十二条 总量减排纳入年度环保目标责任书考核的，占总分值30%左右，以本办法第十一条一至五款实际得分按比例计入环保目标责任考核评分。
第十三条 总量减排指标纳入领导班子和领导干部绩效考核及本办法第十一、十二条以外的其他相关考核的，由市环保局提供指标完成情况和考核评分，由主管部门确定使用方法。
第十四条 市政府每年对县区和市直有关部门总量减排进行专项考核奖惩，总得分按百分制，以本办法第十一条一至五款得分为准。具体标准为：
化学需氧量、二氧化硫减排指标为否决性指标。否决性指标均完成，且得分100分（含 ，下同）以上的为超额完成，85分以上或只有一项否决性指标未完成得分95分以上的为完成。达不到以上评分标准的为未完成。
第十五条 对考核为超额完成和完成等次的县区、市直部门，市政府通报表彰，并给予一次性资金奖励。
第十六条 对未完成年度主要污染物总量减排计划任务的通报批评，未完成的县区和市直部门，主要负责人要向市人民政府做出书面检查，并制定整改措施。
第十七条 对没有完成任务或发生本办法第十一条第五款第2项情况之一的县区政府、市直部门（单位）及其主要负责人，按环境保护“一票否决”有关规定执行。
第十八条 列为年度市级减排重点的企事业单位，参照本办法进行考核和奖惩，具体办法由市环保局制定。
第十九条 考核中有关监测、统计数据和资料缺失或不能按期提供的，按未完成处理，相关指标计“0”分。
第二十条 对考核工作中弄虚作假等违法违纪行为，依法依纪严肃查处，并追究相关责任人的责任。
第二十一条 本办法自公布之日起施行。《汉中市“十一五”主要污染物总量减排工作考核试行办法》同时废止。
浅析我国破产法在实践中存在的问题
刘亚利
随着我国改革开放的进一步以展,特别是市场经济体制的确立和深化之后,我国社会和经济发生了重大而深刻的变化,现行《破产法》的局限性及其缺陷日益显现出来,所有这些都迫切要求我国破产法律制度进一步完善。目前,我国《破产法》的修订工作正在紧锣密鼓的进行,这项修改工作势必面临着诸多难题有待解决,鉴于破产法理论的浩瀚、中国破产实践问题的复杂性和笔者的能力,本文仅拟从我国应建立统一破产法典、完善破产企业职工安置和救济制度、建立自然人破产程序三个方面来对我国破产法律制度的完善作一探讨。
一、现行破产规范的特点和建立统一破产法典的必要性
我国现行破产规范主要是《破产法》及《民事诉讼法》中第19章“企业法人破产还债程序",另外还包括其他一些法律法规。由此不难看出，我国破产法的立法体例零乱,没有一部统一的、完整的破产法典。破产法律制度是市场经济法律体系中的重要制度,廖廖几十个条文已远远不能适应今日中国经济发展之趋势。且从内容上来看,我国现行破产规范具有以下几个特点：
(一)、对全民所有制企业和其他企业法人分别立法,适用破产制度上有不平等性
现行《破产法》仅仅以全民所有制企业为适用对象[见该法第二条],而《民事诉讼法》中第19章“企业法人破产还债程序,,又没有规定究竟适用何种性质的企业法人,通说认为《民事诉讼法》之规定实际适用于非全民所有制企业。〔(1)见赵万一主编高等学校法学教材《商法学》第463页,中国法制出版社1999年6月第1版〕而且在破产原因上两部法律规定亦有不同之处。这种做法,不仅限制了破产制度的适用范围,而且也不符合市场经济公平竞争的基本精神。
(二)、现有破产规范渗透着计划经济因素,政府干预迹象明显。
由于历史原因,我国现行破产规范无论从破产程序的启动,还是破产程序的进行,以至破产程序的终止,都渗透了政府干预的内容,例如《破产法》第8条第一款规定“债务人经其上级主管部门同意后,可以申请宣告破产"。第17条规定:“企业债权人申请破产的,在人民法院受理案件的三个月内,被申请破产企业的上级主管部门可以申请对该企业进行整顿,整顿的期限不超过两年",同时第20条规定了破产整顿由上级主管部门主持。第24条规定了清算组成员由人民法院从上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定,第42条规定了对破产负有主要责任的法定代表人给予行政处分,破产企业上级主管部门对企业破产负有主要责任的,对该上级主管部门的领导人给予行政处分等等。对破产程序进行适度干预是必要的,“有利于保护正当的社会竞争"〔见(1)第464页〕,但负面影响却是使得破产实践中司法独立难以真正实现。
(三)和解与整顿制度只能适用于全民所有制企业
适用破产程序,使债务人论为破产人,不利于债务人的复苏,对债
权人也有相应的损失,同时还给社会经济和社会生活带来负面影响。为此我国破产规范中设立了和解与整顿制度作为破产开始后宣告破产前,可由当事人选择的一种程序。然而,这一制度仅在《破产法》中得以体现,显然只能适用于全民所有制企业,对非全民所有制企业法人尚无法适用,带有明显的计划经济色彩。
综上所述,笔者认为破产法是调整市场经济有序运行的重要法律制度,它关系着债权人与债务人利益的均衡,关系着经济运行的秩序化,关系着社会的安全与稳定,并一步推动着我国市场经济体制的确立和深化。由于现行破产规范的不统一、不完善,不健全,与我国市场经济建设和发展不相适应,因而建立统一破产法典迫在眉睫。首先,破产法之适用范围不应以所有制为界限,各类企业及自然人应适用统一破产法典。其次,要消除已府干预因素,将“上级部门,,从破产法律关系中予以剔除,从而仅得破产程序中司法得以真正独立。所以立法者应对破产实践所可能涉及的法律关系设计相应的条文予以调整,做到全面、完整、具体、公平、可操作性强。亦应在总结已有的破产实践经验基础上,尽量吸收借鉴市场经济发达国家先进的立法经验。
一、加快与破产相配套的法律法规和制度建设,尽快制定符合
我国国情的破产企业职工安置和救济制度破产程序的正常运作需要具备必要的条件,需要形成破产法赖以存在并发挥作用的宏观环境。通过市场主体法的建设与完善,塑造真正意义上的市场竞争主体在市场经济“优胜劣汰"的竞争机制下获得发展,为破产法的正常运作创造条件。综观我国破产实践,虽然破产企业在数量上在逐年增加,而且已经涉及到许多大中型企业,然而由于与破产相配套的法律法规和制度建设的不完善,导致了企业破产实施中存在众多阻碍,反映相对突出的就是破产企业职工安置与救济问题。我国《企业破产法》第4条规定:“国家通过各种途经妥善安排破产企业职工重新就业,并保障他们重新就业前的基本生活需要。"1994年国务院在《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》中也特别强调“实施企业破产必须首先安置好破产企业职工",并且规定:“企业破产时,企业依法取得的土地使用权,应当以拍卖或者招标方式为主依法转让,转让所得首先用于企业职工的安置”;“处置企业土地使用权所得不足以安置破产企业职工的,不足部分应当从其他破产财产所得中拨付"。虽然国家法律和政府政策对破产企业职工的安置和救济作了特别的调整和倾斜,然而,破产企业职工因企业实施破产而上访、拦阻、静坐示威等事件却屡有发生。究其原因,既有传统观念的束缚,旧体制的制约,社会保障的制约,生产结构的制约,也有法律法规不健全的制约。
笔者认为,在我国现阶段,破产企业职工的安置与救济是一个急待解决的问题。对于破产企业职工应当给于一个相对的过渡期,以期其心理适应,避免引发群体不满,从而导致社会不安定。但也不能事事由政府和企业大包大揽,导致职工游离于企业破产后果的承受主体之外,史使得职工无力适应市场经济激烈的竞争,严重的会导致破产约束机制的软化和松驰。因为在传统体制下,国有企业职工的生活保障由政府包下来,并不是社会保障制度而是一种类似于“高福利"的政策,显然这种“高福利"的政策与市场经济运行的需求是不相适应的,“高福利”政策在我国现阶段逐渐被社会保障制度替代是一种必然趋势。所以在现行社会保障制度与破产法正常实施要求尚存不小差距的情况下,面对企业破产中诸如职工失业、医疗、养老、工伤、住房等一系列问题时,应尽快建立符合我国国情的破产企业职工安置与救济制度,纳入到破产规范当中,在现有社会保障和社会救济制度的建设基础上,为破产企业职工提供尽可能的社会保障,以保持社会在有序运行中的稳定,也为我国破产规范的顺利实施解除后顾之忧。
